300万NGO“非法” 三类社会组织将可直接登记

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困扰草根NGO已久的身份问题，最近似乎出现破解的曙光。民政部部长李立国在2011年民政工作年中分析会上表示，民政部门对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织履行登记管理和业务主管一体化职能。消息一出，有人拍手称快，有人将信将疑，这样的消息已经出现多次，这次会有实质性进展吗？有专家认为，民政部再次重提放开三类组织登记，表明政府今年已经加快双重管理体制改革的步伐，而这也对未来政府管理社会组织以及NGO能力建设提出了新的要求和挑战。

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　　民政部放开三类社会组织登记审批

　　7月4日，在2011年民政工作年中分析会上，民政部部长李立国表示，民政部门对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织，履行登记管理和业务主管一体化职能，这意味着上述三类社会组织将可直接登记，改变之前的双重管理门槛。按照目前的规定，社会组织如想在民政部门登记注册，必须首先找到业务主管单位，很多组织因找不到政府部门或是具有政府背景的机构挂靠而无法登记。
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　　清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜分析，“民政部又提放开登记的事，说明三个条例的修订过程很顺利。”在此之前，民政部已经就我国民间组织管理的三个条例：《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业登记管理暂行条例》进行了修订并提交国务院法制办。对于公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织放开直接登记是修订的内容之一，如获通过，一刀切的社会组织双重管理体制将被打破。
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# [% m  |. p) ~/ J　　现状
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5 j, g3 M% Z9 I, V! Q　　近九成民间组织处于“非法状态”
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　　截至2010年，我国在民政部门注册的社会组织约44万个，其中社会团体24.3万个，民办非企业单位19.5万个，基金会2600多个。而据北京大学中国政府创新研究中心主任俞可平估计，在中国至少有300万未登记的社会组织，近九成民间组织处于“非法状态”。

& G$ T9 s! a( B　　政府部门一般也不愿意作为社会组织的业务主管部门，一是无利可图，二是可能带来风险，影响到自身。出于多一事不如少一事的考虑，他们往往将上门申请的社会组织拒之门外。大批民间背景的社会组织想取得正式资质困难重重。

  S# ?2 e, Y7 c1 x3 B  Q　　大部分无法通过民政局注册的民间组织为了继续生存，他们或在工商部门登记为企业，按章纳税，从事公益服务，却还要缴税，对于募款本来就很不容易又没有利润来源的NGO来说负担不小；更多的则是不注册法人，成为黑户。为孤独症儿童服务的北京星星雨教育研究所，从创办以来一直以工商注册的企业名义运作，“（我们）一直在努力，申请的主管单位也从来没说不行，但就是一直有各种原因让我们不停地修改材料，所以，到现在还是企业身份。”“星星雨”主任孙忠凯表示。

　　破局
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! U! j# `$ n$ V- q1 R　　地方政府对双重管理的试水改革

3 O" M3 I% N5 P8 L! \2 C$ ]9 Q1 Q- P5 h　　面对公益事业和社会组织的蓬勃发展，个别地方政府率先试水改变一刀切的双重管理体制。
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3 m. n' g5 S+ U0 V! \: x2 }  Z　　深圳自2008年起已经率先对社会组织管理进行探索，对工商经济类、社会福利类、公益慈善类三类社会组织实行“无主管登记”。

　　2010年2月，北京首次明确社会组织“直接登记”试点，中关村园区的社会组织设立可以直接向民政局登记，不再需要挂靠。
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　　2010年6月，成都开展社会组织登记制度改革，工商经济类和社会福利类社会组织登记时，申请人可直接在登记管理机关办理登记手续。
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# [9 o: u( Y8 f9 t2 H7 Y- A　　今年初，北京民政局将试点推广到全市，规定工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类等四大类组织可直接在民政部门登记注册。

　　致力于动物保护的它基金就是在这样的背景下顺利注册的，秘书长方丹介绍，它基金前身是“中国动物保护动物记者沙龙”，这个松散的组织由于缺乏合法身份让他们在开展活动时屡屡受挫。今年4月，沙龙决心向民政部门申请取得合法身份。

  I! x2 z6 h! t  t　　“当时，我对北京直接登记试点还一无所知，原以为向沙龙这样性质的机构必须挂靠在公募基金会下。”通当方丹了解到北京的新政后，当即决定申报成立一个非公募基金会。“政府的工作效率让我很吃惊，我们4月开始准备申报资料，通过验资后，5月递交了正式申请，一个礼拜就批下来了。”5月20日，方丹从民政局那里拿到了基金会法人登记证书。
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" y$ F  ?: X  o; }; s　　但据记者了解，北京市试点4个月以来，目前没有成功的社会组织大有人在。“天使妈妈”基金的负责人邓姐说，早在今年3月就有认识的记者将北京放开四类社会组织登记的消息告诉了她，但迄今为止，他们仍然未能成功注册。根据记者的了解，成都的试水政策实施以来，也只有两家“无业务主管单位”社会组织登记成功。
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　　■公益观察

; D+ f5 T7 K- c4 ]$ O4 M　　针对此次民政部提出的三类组织可直接在民政部门登记注册，本刊邀请中国人民大学非营利组织研究所所长康晓光、南都公益基金会理事长徐永光、清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜作为观察员进行点评。

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　　按服务类型分类有助打破僵局

) e; F- k$ {$ ?/ g( o+ z　　民政部提出的公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织到底代表了哪些社会组织？这样的称谓和之前人们所熟悉的“社会团体、基金会和民办非企业单位”的划分标准有何不同？康晓光表示：“我国将社会组织分为三类，即社会团体、基金会和民办非企业单位，这主要是根据主体特点和功能来划分的。公益慈善类、社会福利类、社会服务类的分类是根据服务类型来划分的。根据服务类型分类有助于打破目前对社会组织一刀切的双重管理体制僵局。”他表示，其实政府并非全盘放开双重管理体制，这次放开的三个领域正好是目前政府忙不过来，而社会又有很大需求的领域，因此政府对社会组织是“选择性限制、选择性发展”。

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　　政府从“严审批”到“严监管”转变

　　邓国胜表示，这次表态体现了中央政府对民间组织的管理思路的变化。“胡锦涛主席2月在中央党校社会管理及其创新专题研讨班上就表示，要加强和创新社会管理。今年3月十七届五中全会通过的‘十二五’规划建议中也提出要‘培育扶持和依法管理社会组织，支持、引导其参与社会管理和服务。’5月民政部长李立国在京调研时也表示将借鉴和推广北京经验，进一步加大社会组织登记的范围。此次降低登记门槛，说明政府对社会组织的管理，从之前的‘严审批、宽监管’向‘宽审批、严监管’发生转变。”他说。

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4 j# j. m. i' |" y6 z/ F7 k　　登记放开不会出现井喷注册

　　此前没有注册的“黑户”超过300万，一旦政策放开直接登记，是否会造成登记部门出现扎堆现象？徐永光认为不太可能出现，既有的组织会逐渐实现注册，新的组织则不会太快产生。“对于草根机构来说，资金是他们发展最缺乏的东西。如果政府和公募基金会不能给予他们资金的支持，他们的发展还是会比较难，更不会出现井喷式增长。”徐永光说，除了降低登记注册的门槛外，还应该给社会组织在公募资格、购买服务以及资助奖励方面给予支持。
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　　对民政部门自身建设是挑战
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　　邓国胜认为，此次思路转变，对民政部门是一次挑战。“目前政府的监管能力跟不上社会组织的发展，有的省民政系统管社会组织的监管部门只有十几个、几十个人，面对成千上万的社会组织，根本管不过来。”但邓国胜同时表示，轻审批重监管并不等于干涉NGO的内部事务，而是重在对其行为的规范；另一方面，NGO的规范不仅要靠政府，还要靠社会民众监督和内部自律。
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0 W$ Q9 u: I6 v( O+ y& ]: x　　本版采写本报记者夏萌