民间善款“收归国有”之虞

社工哥哥

作者：上海金融与法律研究院研究员 李华芳
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上月月底，中国国务院五部委联合下发《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》，要求慈善组织将募集的善款，统一汇缴拨付到青海省政府、青海省红十字会、青海省慈善总会的专用账户中，连同青海省接收的捐赠资金，统一纳入灾后恢复重建规划，由青海省统筹安排。
这一“办法”引起轩然大波——慈善业向来是由政府购买民间服务，还没听说倒过来的。由于此举所涉及的慈善金额巨大，加上对大型自然灾害——如甘肃舟曲泥石流——发生之后的赈灾捐赠有导向意义，所以值得慎重对待。
: m+ p4 ~5 n: ^( D8 A- m审计署此前发布的数据显示，截至7月9日，全国共接收针对玉树的捐赠款物106.57亿元（其中资金98.11亿元，物资折款8.46亿元），已用于应急抢险8.14亿元，结存98.43亿元。中央财政拨付的重建专项资金为90亿元。合计将归青海省统筹的资金高达188.43亿元。
其中尤其有争议的是那98.43亿元。它并非税收，而是慈善捐赠，而二者区别很大，不能混为一谈。税款交给政府，由政府“取之于民、用之于民”，其具有提供公共产品、调节收入分配的功能。民间要对税款用途发表看法，可依据《政府信息公开条例》，或在现有条件下加强人大的职能，要求人民代表对政府税入和支出进行监督。
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而慈善捐赠本身就是在财政鞭长莫及的领域发挥作用，在财政供应公共品不足的情况下，由民间参与提供。这方面较为明显的例子是“环境保护”。在国家财政暂时缺位的情况下，民间组织，例如“阿拉善”，参与治理沙化以保护环境，成为一种补充形式。再比如，作为财政调节贫富差距的补充手段，民间自发性扶贫不仅在中国拥有悠长的历史，也在当下有广阔的实践。急公好义、乐善好施的事迹，中国历史上屡见不鲜；而扶贫救困更是当下中国公益慈善事业中较大的一块。
也就是说，政府不干的或者干不了的，民间来干。政府用的是税款，民间用的是税款之外的慈善捐赠款，两种款项的区别一目了然。而国务院五部委和青海省政府的做法，却将两者近乎等同。如果说国家专项拨付的90亿重建资金由青海省处理，尚在现行制度规定的框架内，那么对于那98.43亿元，这么说未免说不过去，政府有点“捞”过界了。
9 V6 z, r0 _, W7 K' G9 I有意思的是，青海省要求统筹管理慈善捐款也并非无据可循。早在4月17日，民政部就发布通知对玉树地震救灾募捐主体做出限定，只能由中国红十字会总会、中华慈善总会、中国扶贫基金会等15家“中字头”慈善机构进行救灾募捐，“其他机构不得开展救灾募捐，已接收救灾捐赠的，要将所募捐款转交上述机构”。该通知同时明确，捐赠款物应由“民政部协调两个总会和其他基金会将所募资金统筹用于灾区抗震救灾和恢复重建”。
. ~& T" C) ?  P6 v这也就是说，除了政府和15家“中字头”慈善机构外，其它慈善机构都被排除在外。这一做法有待商榷，因为这意味着行政性数量管制垄断了“做好事”的权利。即便其它慈善机构参与募集资金，也只能将功劳归给那15家。而让更多的慈善机构参与，除了可能增加慈善捐赠金额之外，还可以通过更多竞争提高善款的使用效率。“中字头”慈善机构的政府色彩较为浓重，其主管部门多为中央部委或全国性事业单位，如何摆脱“二政府”的地位本来就是各家机构朝专业化慈善迈进过程中着重考虑的问题。而现在这一过程被人为切断了。
! b+ G+ O: y$ m/ K) l2 G2 N1 M" Y根据国务院抗震救灾总指挥部4月30日就玉树救灾下发的一个规定，上述15家机构可以与政府部门协商沟通，“认领”重建项目。而上月底五部委的《办法》也规定：对捐赠人有指定用途的“定向资金”，“将尊重捐赠人意愿，优先安排捐赠人定向重建项目”。对“确实无法落实”或官方认为“确需调整的”定向捐赠资金，由青海省政府提出“调整意见”，反馈捐赠接收机构，经捐赠人同意后，再调整使用。这为15家机构留下些许腾挪转移的空间。
但这种空间并不大。大量慈善捐赠并未指定特定用途，属于“非定向资金”，将由青海省政府依据“《玉树地震灾后恢复重建总体规划》和相关专项规划及包干方案统筹安排使用”。也就是说，所有非定向慈善金将归青海省政府管理。
6 z+ Z4 y$ u+ j& Q% j0 |7 D0 n但青海省政府何以还要跟15家慈善机构争夺对非定向慈善金的控制权呢？这不仅涉及具体的利益之争，还涉及到两种不同的理念及管理方式之争。
3 u6 s$ \% J/ M. `% P$ W$ z行政性慈善秉承的是财政转移支付的理念和办法，即先搞规划再统筹划拨。政府部门对这一套路已是轻车熟路，也通常将其运用于税款的使用。但由于“权可设租即为利、利可寻租则为钱”，这种做法正日益面对到来自人大和国家审计部门的压力。
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( _# l) N' H% M: e. P; q而民间慈善却奉行自发理念，这不仅是因为相较于“规划统筹”这种计划性思维，自发理念需要的信息和成本要小得多；而且也是因为相较于计划性思维容易滋生的腐败而言，自发的竞争有助于消除腐败并提高效率。1998年大洪灾后的劣质方便面以及5.12汶川地震后的天价帐篷，都是生动的教训。
即便在改革三十年多之后，青海省此举反映的依旧是根深蒂固的计划思维。在慈善领域的计划经济并未完全退却。据悉，青海省已经制定了521亿重建项目的详细目录，但愿这详细目录里没有指导灾民“如何生活”的条目。在善款使用中，拒绝慈善机构、要求统筹安排的青海省不知道有没有耐心去征询一下玉树灾民的想法，听听他们到底想要怎样的重建、要过怎样的生活。
5 g8 \3 s& D: U( c7 a3 R从《办法》到实施的确还会有一段距离，但中国慈善之殇不仅在于政府垄断了做好事的权利， 更在于，弥漫在整个公益慈善领域的浓重计划思维，正在扼杀自发秩序和市场竞争的活力。