中国社区志愿服务面临转折点由行政化转为自主化

又又 · 发表于 2010-9-8 15:29

　中国社区志愿服务面临转折点

　　作为国家社会政治经济生活的一部分，志愿服务的推进与发展也不可能脱离中国国情

　　文 | 朝工

　　一般认为，中国第一个社区志愿者组织在80年代末成立于天津和平区新兴街道朝阳里。根据中国社会工作协会的数字，在21年后的今天，全中国的注册社区志愿者已超过2600万人。

　　中国的志愿服务其实从社区开端，志愿者在社区服务的基础上，逐渐开始参与大型活动、救灾抗灾等。到今天，社区志愿服务已经成为构建和谐社会的重要力量。

　　与活跃于这些大型活动和救灾现场的志愿者不同，社区志愿者需要更为长期的行动和坚持，同时它也是整个社会志愿服务的基础。考察中国社区志愿服务的历史，亦可以对中国志愿服务事业的未来发展有所启发。

　　社区志愿服务的源起

　　1988年，天津市和平区新兴街道朝阳里居委会成立了“为民服务志愿者小组”，无偿为孤老病残和特殊居民提供服务。第二年，这个小组正式更名为“社区服务志愿者协会”。

　　次年10月，民政部在杭州召开经验交流会，推广新兴街道社区服务志愿者协会的经验。会上同时提出，在全国推广社区服务志愿者协会、志愿者小组等群众自我服务组织。

　　中国的社区志愿服务是与改革开放后社区、社区服务的产生与发展密切联系的。

　　新中国成立后，建立了以计划经济为基础的苏式社会管理模式。城市居民都分散在不同单位中，由不同性质的机关、企事业单位进行管理，单位承担居民的福利与服务职责。街道及居委会附属于区级政府，一般作为上级政府的派驻机构，承担户籍登记、卫生保洁等简单管理职责以及对“社会闲散人员”等极少数群体的管理任务。

　　80年代初开始，改革给各类单位特别是国有企业带来巨大冲击，其表现有二。首先是企业福利功能的减弱，需要新的主体承担社会管理和社会福利职能；其次，大量城市居民脱离企业管理，居住地成为政府与他们联系的唯一纽带。

　　在这种情况下，1986年民政部首次提出“社区服务”。当时，这个概念主要用来区别国家提供的“政府服务”、“国家福利”，也就是“社会服务”、“社会福利”的另一种说法。相关文件也提出“具有特殊意义的中国现阶段基层社区，即以基层政权和群众性自治组织为依托的社区，在城市一般以街道、居委会为单位”。

　　后来，社区建设进一步被明确为，“依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境的协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量”。因此可以说，中国社区产生于计划经济体制向市场经济体制转轨的过程，同时承担了从传统社会向现代社会转型的要求，以提供社会福利为主社区服务也就成为社区建设的根本任务之一。

　　以北京市为例，根据《北京市社区服务三年发展规划(1989年至1991年)》，3年内要形成以社区服务中心为骨干，以街道各类福利、服务设施为主体，以居委会便民服务为基础的比较完整的福利服务体系。到1988年底，北京市各街道就建立敬老院、伤残儿童寄托所、精神病人工疗站、社区服务中心、家务劳动服务站等社会福利、服务机构超过2000个。

　　1995年以后，随着市场经济的进一步发展，社会成员固定从属于某一社会组织的管理体制已无法适应社会管理的要求，迫切需要建立独立于企事业单位以外的社会服务体系。1998年，民政部基层政权建设司更名为基层政权和社区建设司。可以说从这时起，社区建设正式成为政府的一项职能工作。

　　但是，在此前长达30多年的历史时期中，社会资源都集中在机关、企事业单位等强势社会单位中，街道、居委会的力量很难在短期内承担起如此重任。因此，志愿服务就成为承担相应需求的载体，并得到鼓励。

　　同时，志愿服务与“学雷锋”等传统志愿服务结合，在当时人们思想较为单纯、利益诉求单一的情况下，得到迅速发展。

　　在1989年民政部杭州经验会后的不到10年间，全国各地的社区服务志愿者已超过540万人，拥有组织超过5.5万个。以天津和平区为例，社区服务志愿者协会已达到5万多人。

　　一个例子是，当时很多工厂不再为工人提供浴池、理发服务，社会上的理发店价格又高，社区里的免费理发服务就很受群众欢迎。具有同样性质的还有“小饭桌”、“小板凳”等形式，其核心就是满足群众在经济转型期的服务、福利需求。

　　当前社区志愿服务的挑战

　　中国社区志愿服务的产生过程，决定了政府在提供志愿服务中的主导位置：它一开始就是志愿服务的主要推动者，这不仅体现在社区志愿服务中，还包括青年志愿服务等等。

　　在天津和平区新兴街道朝阳里居委会“为民服务志愿者小组”最早的13个成员中，有6人就是居委会成员。

　　这样经过数年发展，中国事实上已经形成了以政府“指导”为主的志愿服务体系，在一些地方志愿服务也因此成为政府工作的内容以及考核标准。

　　不可否认的是，行政主导是中国志愿服务产生和初步发展的基础。这是因为，与西方国家经过几十年、上百年孕育公民精神、自发形成志愿服务精神不同，中国在短短不到30年间就不得不面临社会转型产生的社会服务、福利需求，要使群众从国家福利的“摇篮”中离开后立刻就成为志愿服务的实践者，具有相当难度。

　　换句话说，西方的志愿服务是在漫长历史时期中，围绕公权博弈的结果。市场的力量塑造了公私权利的边界：政府能够做什么，哪些需要由私人和半私人机构提供。这也是公民社会的特征：现代公民应该获得何种权利，又应该为社会付出何种责任。

　　所以，公私权利博弈的结果不只是公民应获得何种权利，也包括他应该承担何种义务。

　　正如今天人们所看到的，由于转型期的巨大冲击以及迅即到来的多元化社会，中国人还很难适应现代公民的责任感和道德感。政府在此过程中、特别在早期必须承担“保姆”的角色。

　　令人欣喜的是，与整个国家的社会经济发展一样，中国社区志愿服务在过去十几年中得到了超常进步。

　　特别是2008年以来的2年里，经过一系列自然灾害和大型活动之后，志愿服务精神已经深入人心，这是任何常规教育和宣传都无法达到的效果。可以说，公民对公共生活的热忱与关注在最近几年里达到了一个前所未有的高峰期。

　　对于今天中国是否已经进入“志愿时代”、“公民社会”的判断为时尚早，但是志愿服务已经面临“行政化”与“社会化”两难取向的协调问题。

　　比如，随着行政体制改革深化、政府职能不断分化，政府已经很难像过去那样不计成本地投入资源。近年来，一些声音认为政府在相应领域投入过低，志愿服务缺乏支持。事实上，对于志愿服务的支持不应仅来自政府，而是整个社会。即使对于政府而言，现在也需要考虑效率问题。

　　与上述质疑相反的是，许多人认为，“行政化”与“自主性”存在冲突，政府应该迅速退出这一领域，同时下放相应资源。

　　需要承认的是，政府了解的社会需求与群众自发性之间不可能是“无缝结合”。特别在利益诉求多元化的今天，即使在如何建立志愿服务激励机制一个问题上，就会有来自公众的完全不同的声音。正如政府之于宏观经济的影响一样，它也需要在志愿服务这个领域体现一定的作用，从而促进这一事业的发展。

　　事实上，对于“行政”、“自主”的争论，体现了对社会资源分配的不同看法。随着我国社会公益和慈善事业的发展，志愿服务也承担了这一部分社会资源的分配功能。

　　应该注意的是，虽然近年来社会公益事业得到快速发展，但与西方国家相比仍有较大差距。2008年，中国社会捐赠达到1000亿，占GDP的 0.4%左右。美国同年慈善捐款则占其GDP的1.85%。志愿服务是社会公益事业的一个部分，很难在捐赠水平落后的情况下，志愿者比例却达到国际先进水平。

　　由于中国国情的特殊性，社区志愿服务的模式和公民社会的发展不可能照搬西方模式，只能在借鉴的基础上，探索适合自己的发展道路。应该说，作为国家社会政治经济生活的一部分，志愿服务的推进与发展也不可能脱离中国国情。

　　转型期中政府的角色和边界

　　与整个社会大势一样，如何在这样一个转型期更好地处理自己的角色是政府面对的主要问题。应该说，政府在今天仍需要把精力集中在建立各种制度和秩序上。

　　目前在实践中，社区志愿服务的主要问题体现在以下几个方面：

　　首先，社区志愿者数量少，成员相对单一。比如在美国、加拿大、英国和我国香港等地区，参与志愿服务活动的人数与总人口的比例在56%至20%之间。而中国志愿者人口不到1亿人，不到总人口的10%。在社区志愿者中，退休的老年人和青少年为主，中青年人较少。

　　其次是社区志愿者技能水平低、志愿服务项目领域狭窄等问题。比如，志愿服务项目创新能力有限，部分社区志愿者只能依托政府计划项目，创新兴趣不大。

　　第三就是管理体制不健全，多头管理等问题突出。

　　正如有论者指出，解决上述问题的关键有二：其一是激励机制，二是保障机制。

　　应该说，无论建立何种机制，志愿服务的制度特征都应该是：使志愿服务在推进安排、组织实施、后续评估等方面有章可循。这些规章所体现出的管理和控制的目的，是为了更有效地推进志愿服务，而不是出于利益控制。

　　这种规章与志愿服务的“自发性”是高度吻合的，本身甚至也体现出“自发性”的特点。它不会使志愿者感受到外在压力，而是高度趋同性的制度安排。

　　应该说，如何建立有效、符合实际的志愿服务制度也许是过去30年来对于中国政府最重要的考验。它必须具有一般市场经济的基本原则：效益、效率和可持续性，同时又必须符合人性化、人文关怀的要求。既使其在一定轨道内运行，又要高度尊重志愿者的个体意愿。

　　例如在激励机制上，志愿服务本是一种利他、自愿的活动，不需要任何立即回报。但这并不意味着对志愿者不该有任何回报。这种回报主要不是直接的物质回报，而是以综合性、间接性和长期性的多种形式体现出来。

　　一直以来，我们都用精神鼓励的方式提供回报。但实践证明，非精神鼓励不仅可以为志愿者提供动力，也符合志愿服务精神。比如通过评价志愿服务活动，使志愿者得到某种技能培训，反过来促进志愿服务。

　　再比如，利用不同志愿服务主体提供的志愿服务来促进志愿服务事业。像“公益银行”制度中的支持单位和志愿者就是不同的志愿服务提供主体，通过不同服务内容形成良性循环。

　　对志愿者的奖励不是为了满足个人利益，而是体现社会对志愿服务行为的肯定和鼓励。这些方式可以通过规定和社区约定等方式长久确定下来。

　　这些维持志愿服务整体良性运行的制度和机制，就是政府在这项事业中最为重要的任务，而其根本也是弥补国家职能的缺憾和不足。

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