社会建设的狂飙时代，政府释放“培力社会”善意

小小琴

2011-08-15 08:40   南方都市报  
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◎朱健刚，中山大学社会学与人类学学院教授、公益慈善研究中心副主任
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《决定》最核心的一点突破是：社会建设这一国家方略，从过去被解读为“政府办社会”“政府管社会”的思路正转化为“政府支持社会”、“政府培力社会”的新思路。这一思路如果能够最终成为广东的官民共识，那么广东的社会管理创新将呈现新的局面。

5 x; f7 k7 I; {' f) e广东社会建设有新突破
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$ f  L( H5 K) j4 f1 [" i& E在一个以“中央治官、地方治民”为典型特征的行政管理体制中，如何应对日益凸显的社会矛盾，正成为考验地方治理能力的试金石。正当某些地方陷入“越维稳越不稳”的治理困局之时，7月15日闭幕的广东省十届九次全会通过了《加强社会建设的决定》(下简称《决定》)，宛如平地一声惊雷，向人们展示了社会治理更加开放、民主的方向，引发人们的政治想象力。虽然还没读到文件的正式文本，但就笔者所了解的出台过程以及媒体所透露的信息来看，广东在这方面即将有重大突破。
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《决定》最核心的一点突破是：社会建设这一国家方略，从过去被解读为“政府办社会”“政府管社会”的思路正转化为“政府支持社会”、“政府培力社会”的新思路。这一思路如果能够最终成为广东的官民共识，那么，广东的社会管理创新将呈现新的局面。

5 }7 Z: W2 \9 e; w4 I“培力”概念来自于人们对国际政治经济发展的反思。为了避免人们只是依赖国际资本的控制，而不能真正从发展中获益的情况，政府及N G O等发展机构力图让社区人民成为发展的主体，并通过能力建设等方式，使得弱势群体自己有能力、有权利来选择和决定自己的发展道路。这一过程被称为培力过程。在《决定》中，在三个关键的议题上，政府都释放出这种“培力社会”的善意。

释放“培力社会”的善意
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$ _6 O" {( T$ g9 u2 i: S/ f% e《决定》中明确了社会组织才是社会建设的主体，并强调要着力提升社会组织的能力。这种主体性的设定是政府对以往社会建设的自我反省，同时也唤醒社会组织对自身社会定位的重新思考。《决定》中强调政府的作用是本着政社分开、管办分离的原则，通过制度安排来鼓励各种社会组织参与公共服务。其超前性在于，社会建设要在省一级层面，协调各个部门，对社会组织进行全面培育和扶持、落实优惠政策，而不再局限于民政系统内部。虽然《决定》提出的“到十二五期末，每1万人拥有5个社会组织”这样的指标思路还有待商榷，但这一主体性设定会给社会组织的发展打上一针鸡血，未来会有更多的社会组织浮出水面，获得政府和社会的认可。

政府开始让渡社会建设权力，扩展社会自治空间。《决定》展示广东省委省政府改革信心，能下放的社会建设权力一律下放，政府不再管理具体的社会管理事务，而是通过监督社会组织来实施。政府的主要职能由直接管理具体社会事务转为鼓励基层自治，购买社会组织的服务，培养和培训社工和志愿者。政府这种社会建设权力的主动让渡，核心方向就是推动社会自我建设，让社会拥有更多的自治空间。就培力而言，赋予更多的权力是使社会组织真正能够具有主体性的关键。

难能可贵的是，在最为敏感的劳资关系的处理中，《决定》仍然坚持大力培育社会组织的方向，鼓励畅通外来务工人员表达诉求和参政议政的渠道。肯定了外来务工人员的社会组织的作用，甚至强调适当吸收外来务工人员进入公务员队伍，强调基层单位吸收外来务工人员参与管理。这事实上正在以实际的措施，改变外来务工人员“二等公民”地位。
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# P, c& V% C5 A# @官民共识的社会改革方向
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《决定》如此强调政府要培力社会，其意在通过社会建设来化解日益突出的社会矛盾。尤其是最近类似广东潮安古巷镇群体等事件，让地方政府深刻反思。也说明维护社会稳定和加强社会建设并非矛盾或者毫不相关。只有建设好社会这块短板，社会才能稳定，经济也才能可持续发展。一味地依靠治安队或者警察，不但不能解决矛盾，甚至还会激化矛盾。
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此外，《决定》的出台过程中不但征询了政府相关部门的意见，而且也大量征求了民意，包括网络民意的看法。这种政策过程中的官民互动，使得政策呈现难得的官民共识的方向。
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正是因为文件精神展示着某种官民共识，使得《决定》虽有很多商榷和修改的地方，但是，广东“社会建设”创新思路已经展示令人耳目一新的社会改革方向。在当今中国社会急剧转型，社会矛盾凸显的压力下，各个地区的地方治理已经呈现越来越明显的多元发展新格局。或许争议哪种模式孰优孰劣还为时尚早，但是“社会建设”无疑使广东极有可能成为中国社会领域的改革开放排头兵。
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公民积极参与社会建设
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! H6 Z1 Z1 S0 k6 z; k不过，广东的“社会建设”这一战略能否落实可行，关键还是在“民”，也就是公民是否积极回应这一政策，积极建立各类社会组织；是否能够理性、有秩序地参与社会管理、化解社会矛盾。如果公民不能积极回应，那么社会建设的策略就会落空，人们还是会回到依靠政府唱红打黑的老路，而要能够使得公民积极回应和参与，那么，“社会建设”战略的实施就需要在进一步落实《决定》上下功夫。

应尽快将《决定》转化为地方性立法，使得文件精神具有权威性和可操作性。改革开放要强调社会治理的法治化。围绕《决定》，让各部门根据《决定》的文件精神，广纳民意，积极准备相关的政策和法规，落实社会建设。例如最近正在酝酿制订的《广东省慈善条例》一直徘徊在各个政府部门之间，围绕着究竟是对慈善组织加强管理还是松绑鼓励，各部门一直争论不休。

《决定》出台以后，立法方向就应该非常明确了，新的《慈善条例》应该对慈善组织鼓励促进，条例中应该有更多的大胆的鼓励条款，例如鼓励慈善组织有公募资格和税费优惠等。这类法规和细则应该加快出台，以跟上迅猛的社会建设大潮。
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最近民政部宣布对公益慈善类、社会服务类和工商经济类社会组织降低准入门槛，直接申请登记虽然方向正确，但是十年的呼吁产生的政策改变，相对于现在全国的公益组织发展形势仍然缓慢，也难以激发人们的积极性。而广东早在2009年年底，就开始试行这一简化规定，取得了良好的效果，激发了广东当地很多草根公益组织的注册热情。因此，时不我待，希望更多的相关法规和细则能够尽早及时出台。

培育公民的文化建设

应该将提升公民权责意识作为重要的文化建设目标。社会建设既是公民的权利，也是公民的义务。从长远来看，健康良性的社会建设势必要超越政府培力的阶段，而更多依赖于社会自身的公益价值链的自我循环，这就使得社会建设最终要依赖于每一个社会人的参与。但是，如果没有公民的这种权责意识，人们很难参与社会公益和社会服务，也很难积极参与建立和发展社会组织，因此，政府应该给社会更多的宽容，尤其是通过媒体加强公民意识的培养，鼓励更多的普通人走出来，参与社会公共事务，只有公民行动起来，社会才能真正建设起来。
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广州最近成为人们最为关注的官民共治的典范城市，正是因为广州市民中涌现很多以城市为责任的积极公民，他们建立着类似拜客、南岭会这样的社会组织，使得广州充满活力。不仅广州，在深圳、佛山等珠三角城市从来不缺乏这样的公民土壤，因此，以培育公民为核心的文化建设应该成为广东模式下一步的方向。
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, N* a/ _( F+ o社会组织面临严峻挑战

/ l1 H; @: [; `: m% [《决定》的落实不能仅仅依赖于政府各部门，还要依赖各类社会组织，尤其是外来务工人员的社会组织自身的积极行动。
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1 }  y+ Q6 D3 Z4 Z3 X) G长期以来，社会组织一直在自我培力的过程中逐步发展壮大。而在政府培力的新阶段，由于政策环境的变化，势必让人们对社会组织寄予更高的期待，因此正如同政府一样，社会组织也需要有忧患意识和危机意识。最近出现的廖冰兄基金管理委员会出纳贪污事件、中国红十字会郭美美事件等都给社会组织敲响了警钟，社会组织正在面临新一轮的大浪淘沙阶段，社会组织需要以更高的公信力、执行力和价值观来回应这一社会建设的狂飙时代。
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社会组织是否能够真正成为主体，担当起社会建设的责任、不仅关乎社会组织本身，也直接决定着社会建设这一战略的成败。在这一点上，《决定》其实对当下的社会组织提出了更严峻的挑战。社会组织如果能够乘势而上，加强能力建设，使自己真正有能力和政府、企业、社区一起共同面对社会问题，相互协商、有效参与，以创新的方式解决这些问题，那么这既标志着社会建设的成功，也标志着多元共治局面的形成。
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" Z7 h) e+ l* Q1 i& g0 B6 S3 n从更广泛的社会来看，培力社会不仅仅在于化解社会矛盾，更是要实现社会治理的多元共治，让中国可以在社会治理中逐步实现普通公民的参与民主、协商民主和基层自治。这或许是更让我们所期待的，也是我们更能感受到的：一个幸福的广东。

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