我国社区矫正全面试行中的问题与对策

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［ 作者：姜祖桢 转贴自：湖南社会学网 ］
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8 I* Q* y- i' e0 g4 m& K摘 要：社区矫正作为我国刑事政策与刑罚变革的产物，也是一项新兴的非监禁刑罚执行制度和刑罚执行模式，社区矫正所体现的对人的价值和生存意义的关注，尤其是对罪犯深层次的人文关怀，已成为展示中国社会主义法治特色的重要任务与使命。实行社区矫正法律制度，既是贯彻落实宽严相济刑事政策，维护社会和谐稳定的需要，也是提高罪犯教育改造质量，推进司法体制和工作机制改革的需要。同时，也顺应了国际社会刑事司法发展的趋势。分析我国社区矫正工作的现状与存在的问题，探讨改进的措施，对于发展和完善我国社区矫正工作具有重要的意义。
关键词： 社区矫正 非监禁刑 法律制度 体制 机制

一、我国社区矫正工作的现状
2002年8月上海市首先在全国进行社区矫正工作的探索，2003年“两院两部”联合下发了《通知》，决定在六省市进行社区矫正的试点工作，2009年10月，在肯定成绩和总结经验的基础上，社区矫正工作在全国全面试行，几年来，在各级党委和政府的领导支持下，在公检法司各部门的通力合作下，在社会团体和广大社会志愿者的积极参与下，我国的社区矫正工作从无到有，从点到面，有了长足的发展，取得了丰硕的成果，具体表现为以下几个方面。
（一）组织机构基本健全，建立了工作队伍
各地按照“两院两部”联合下发的《关于开展社区矫正试点工作的通知》以及省、市、区社区矫正工作意见，纷纷出台了社区矫正试点实施意见，进一步明确了工作格局、组织体系和职责分工。一是组建了由政法委牵头，公安、司法、财政、民政、劳保、工会、共青团、妇联等多个部门负责同志组成的社区矫正工作领导小组及办公室，司法行政机关具体组织实施，工作扎实有序；公检法等部门各司其职，衔接配合默契；各街道办事处、各村（居）也相继成立了工作站，基本形成了市、县（区）、社区（村委会）三级组织体系；社会力量积极参与，齐抓共管格局初步形成，整个试点工作成效明显。
二是组建了由社区矫正工作者和社区矫正志愿者组成的社区矫正工作队伍，经过近年来不断努力和协调，相继组建并发展了以司法所、公安派出所为主体的矫治专业队伍，以村居委会人员组成的矫治辅助队伍，以法律服务、法律咨询、心理矫治等专业人员参加的志愿者队伍，并充分利用各种教育资源，积极开展培训工作，切实提高社区矫正工作者的专业水平、工作能力和职业素养。初步形成了社区矫正工作整体合力，为社区矫正步入正规化管理渠道打下了坚实的基础。
（二）健全工作机制，规范工作流程
根据两院两部《关于开展社区矫正试点工作的通知》精神，各地结合自己的实际情况纷纷出台了一些社区矫正工作实施意见，初步形成了比较规范的工作机制。根据司法部《社区矫正工作暂行办法》的有关规定，制定了社区矫正对象接收、管理、教育、受理及奖罚、解除、档案、监护、例会、学习培训等多个制度。试行社区矫正的各司法所基本上对每名矫正对象实行一人一档，形成了一套完整、规范的基础性台帐。在管理机制上，充分发挥工作指导处、社区（村）两级管理网络的作用，明确各自的工作地位和工作任务。实施每月一次例会制度，为社区矫正工作的长期发展和司法所的建设打下了坚实的基础。将社区矫正执行专项经费列入财政预算。市和各辖市区及时建立了社区矫正相关部门参加的联席会议，各成员单位分工明确，密切合作，社区矫正“上下联动、左右协调、密切配合、齐抓共管”的工作机制初步形成。并采取得力措施落实社会保障制度，将生活困难的矫正对象纳入了社会低保范围。
在日常管理中严格落实中央、省、市关于社区矫正对象教育、劳动、考核的各项要求，目前，在许多地方形成了较为顺畅的工作流程，其基本流程是：（1）由司法所、派出所工作人员对社区服刑人员进行入矫宣告，规范了矫正接收程序，使矫正对象在进入社区矫正前感受到矫正的严肃性和认真性，起到了一定的威慑作用；（2）由司法所和社区共同对其进行日常管理，落实公益劳动、集中教育、周电话报到、月思想汇报、外出审批、迁居审批、请销假、考核奖惩等一系列管理制度；（3）在矫正期满后由司法所、派出所工作人员宣告其解矫。在此期间，对他们在矫正期间的表现进行综合讲评，最终提出要求和希望，真正做到工作有始有终，使矫正对象切身感受到对他们的帮助，通过矫正悔过自新，重新做人。
（三）形成基本管理模式，矫治效果明显
在管理过程中，各地强化了社区服刑人员的个案管理，增强了矫正工作成效。按照“职业化、专业化、社会化”的矫正工作要求，各社区、乡、镇司法所为每名社区服刑人员确定帮教人员，形成了以司法助理员、社区、村委会干部为主体的矫正工作帮教队伍。根据重点对象的不同情况，制定个案教育矫正方案，真正做到因人而异，有的放矢，真正体现“社矫为主，以人为本”的工作要求和精神，提高矫正工作的人性化和科学化管理。针对实践中容易出现问题的一些重点环节，各地强化管理、重点规范，取得了许多有益的经验，例如：一是把好“三关”，防止脱漏管现象发生；二是严格奖惩，抓好正反两方面典型；三是注重因人施教，预防和减少重新犯罪。在建立社区帮教小组的同时，还将矫正对象的家属列为第一责任人，共同负责罪犯的日常帮教，以便于更好地掌握这些人员的思想、生活动态。
社区矫正机构积极协调有关部门，帮助矫正对象解决生活、就业等方面的实际困难，对符合低保条件的矫正对象办理低保，为矫正对象提供职业培训、就业指导和安置就业或就学。在江苏，建立了专门的教育基地和职业培训基地，对矫正对象进行职业技能培训并优先推荐就业，并建立过渡性的就业基地，安置暂时无工作的矫正对象。实践表明，矫治效果非常明显。
（四）积极探索创新，提升工作水平
9 w1 D7 F! C$ p# ], m4 o* N在社区矫正工作试点过程中，各地充分发挥主观能动性，积极探索，创造了许多行之有效的工作措施，取得了较好的成效。例如，青岛黄岛区的区、街、社区三级衔接督办制度，能够准确把握工作进程和工作尺度，确保了社区矫正工作的规范运行；深圳罗湖区的公益劳动责任制的实施充分调动了矫正人员的劳动积极性，同时也落实了公益劳动的时间和效果，充分发挥了社区社区矫正公益劳动的惩戒、教育和服务社会功能，有效培养了社区矫正对象的公德意识和社会责任感，最大限度地落实了社区矫正公益劳动的强制性、规范性和公益性；常州市武进区借鉴监狱的管理措施，实施的分类分级管理教育，心理矫正等措施，取得了显著的成效。上海在社区矫正试点中，进行了风险评估工作的探索，运用统计学知识，将社区服刑人员重新违法犯罪的可能性转化为直观的数字，确定危险等级，如“稳定”、“一般”、“重点关注”、“高危”，从而为服刑人员“度身定做”阶段性的社区矫正方案提供参考；北京市除了探索对社区服刑人员的分类管理外，还进行了分阶段教育的探索，即根据社区服刑人员在接受矫正过程中心理、行为特点和需求变化的规律，结合教育矫正阶段性目标的设定，将教育矫正全程分为初始教育、常规教育和解矫前教育三个阶段，根据服刑人员在三个阶段不同的心理、行为特征和需求，设定相应的教育目标、教育内容和教育方式。
各地在试点工作中，针对社区矫正对象的特点，强调“宽松式管理、引导式教育、人性化改造”的矫正理念，积极探索各种矫正手段与措施，如制定矫治个案、定期谈话、专家心理咨询、社会帮教、公益劳动，等等。这些有益的探索为将来我国社区矫正工作的发展与完善奠定了坚实的基础。

二、存在的问题
纵观社区矫正工作开展以来，我们的矫正虽然取得了一些成绩，但也存在着一些不足，制约了该项制度应有的效果和作用发挥。目前，我国社区矫正工作存在的问题主要有以下几个方面。
! g" A$ _9 F2 T2 \$ i（一）社区矫正立法滞后于工作的发展
目前社区矫正工作的依据只有“两高两部”联合下发的《关于社区矫正试点工作的通知》和司法部下发的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》，还没有一部专门的法律为开展这项工作提供法律支撑，导致社区矫正的某些实体和程序问题无法可依。虽然各试点地区为解燃眉之急，制定了一批地方性的规章文件，但其存在层次效力低、内容粗糙等问题，难以满足社区矫正发展的长远所需。具体表现在几个方面。1、虽然现行法律中有社区矫正的一些规定，但条文笼统，例如：法律规定了“确有悔改表现”，“不致再危害社会”的条件，但没有具体的可操作的标准，缺乏可操作性；2、有些规定不够全面，如对假释、保外就医的服刑人员的权利和义务、奖励和处罚、基本生活保障等都没有规定，对表现好的假释犯能否缩短考验期也无明确的规定等等；3、有些做法同现行法律有冲突。根据《通知》规定，公安机关是社区矫正的执法单位，司法行政机关是具体组织实施单位，具体工作主要是由司法行政机关下属的司法所负责的，对司法行政部门只赋予了义务，并没有给予作好此项工作的权利。由于缺乏法律的明确授权，司法行政机关担当社区矫正执行主体的做法面临合法性问题，再者，由于司法行政机关没有强制权力，社区矫正工作者在工作中无计可施；另外，各试点地区普遍将公益劳动作为矫正项目之一，而刑法规定：“对于被判处管制的犯罪分子，在劳动中应当同工同酬。”做法与现行法律规定存在矛盾的问题；4、有些急需解决的现实问题尚属法律空白。如社区矫正工作者的执业资格、监督、法律责任等问题，都没有专门的法律规制，这既不利于社区矫正工作的顺利开展，也不利于预防腐败现象的滋生。
% J6 b# N9 p1 q$ f6 J" \$ j0 [（二）社区服刑人员范围偏窄
目前我国的社区矫正只适用于5种服刑人员，属于狭义上的社区矫正。例如，劳教人员不在社区矫正的对象范围。另外，在各地试点工作中，常居城市的外来人口也往往被排斥在社区矫正之外。社区服刑人员范围的狭窄，不仅限制了其作用的发挥，而且损害到法的公正性和平等性。劳动教养在我国虽然被认为是一种行政制裁措施，但其实际上剥夺了公民的人身权利，而且最长可达到三年，特殊情况下甚至可延长到四年。如果对服刑人员可以进行社区矫正，而对尚不构成犯罪的劳教人员沿袭封闭性的执行方式，显然有失公正，也不利于劳教人员的再社会化进程。另外，我国社区矫正的方式较少，笔者认为，可以借鉴国外社区矫正的一些做法，根据我国的国情，适当增加一些社区服务、监外就业、返家探视、中途之家、家庭监禁等社区矫正的类型。
8 H$ p% _7 U' E; }" R# N（三）社区矫正机制不健全
- b; o: c0 U! p" g. Z$ e# d- ~8 I社区矫正是一项综合性很强的工作，涉及就业、生活保障等，由于牵涉的部门较多，而《通知》中对社区矫正工作的内容、程序规定过于笼统，各部门之间的权利与义务不明确，这些问题让基层单位在实践中不便于操作。实践中存在着法院、检察院、公安、民政、监狱等部门配合不到位或者配合比较勉强的现实，部门合力未充分形成，社区矫正的各项工作全部由司法行政一家来承担，由基层司法所一家唱独角戏的窘境，从而使社区矫正工作效果打折扣。另外，由于人力、财力、法律等方面的原因，在矫正工作运作过程中有一些不严肃、不规范的现象。主要表现在：1、人员的接收上未按规定办理；2、教育、处罚不及时；3、约束脱管、不服管社区服刑人员的措施相对簿弱等等。
（四）管理教育工作不规范
! B" }; E& R. z! `: \6 z+ v管理教育工作不规范的问题主要表现在以下方面：一是对服刑人员情况分析体现不出每名服刑人员不同于他犯的个性特征；在分析的内容上，没有涉及到服刑人员的性格、服刑人员的过去经历、服刑人员的人际关系、犯罪原因，以及服刑人员与被害人、与所在社区的现实关系；二是关于社区服刑人员访谈，访谈的内容及答案被格式化为固定的几项内容，不利于深入分析；三是对服刑人员的矫正计划中缺乏具体的运作措施，计划可操作性得不到体现；四是服刑人员的考评机制不够健全，评估标准不够科学，缺乏审前危险性评估，缺乏科学的评估机构；五是关于矫正日期的起算问题也应根据实际情况进一步做出明确规定；六是公益劳动难落实问题；七是外出打工人员的矫正措施难以落实；八是帮扶措施不到位。
/ {) O" v  }. |8 \（五）矫正手段的科学性有待提高
虽然各地在矫正手段的探索上取得了一些进展，但仍存在教育矫正形式不够丰富、矫正的个别化、科学化程度不高等问题。有的试点地区偏重监管、控制，而对于社区服刑人员的心理辅导与行为矫正则无暇顾及；另有一些试点地区则片面强调服务，疏于监督管理，导致一些社区服刑人员脱管、漏管。在许多试点地区，普遍存在心理矫正基础薄弱的问题。另外，个案矫正在我国尚处于起步阶段，发展水平较低。个案矫正是社区矫正的重要手段，但目前一些矫正工作人员制定的矫正个案，内容简单空泛，针对性不强，致使个案矫正流于形式。
/ J" f" Q1 ]1 k. K5 C; t（六）矫正工作者队伍建设落后
社区矫正工作作为一项改革和完善我国刑罚执行制度的重大尝试，是教育矫正服刑人员模式的积极探索，客观上要求具有足够数量的，有较强的工作事业心和责任心，具有较强综合素质的人员参与进来，共同致力于社区服刑人员的教育矫正。然而，由于各方面原因所致，我国社区矫正的工作者队伍还存在着一些问题。一是司法所工作人员较少，很多地方只有一人负责社区矫正工作，且司法所工作繁杂，一人兼多事的情况比较普遍。他们的常规工作包括了人民调解、法制宣传、安置帮教、法律咨询服务等，开展社区矫正工作后，司法所的工作量增加了一倍以上，随着社区服刑人员人数还在不断增加，司法所人员力量不足将不利于社区矫正试点工作的推进和规范运作。加之目前社区矫正专职工作者普遍采用聘用方式，无正式编制、薪酬较低，导致社区矫正专职人员队伍不稳定，也制约着社区矫正工作的深入开展。二是社区矫正工作人员都普遍缺乏基本的社区矫正工作专业知识和经验，这些限制了社区矫正工作的科学化和专业化发展。从事社区矫正工作要求具备法学、社会学、教育学、心理学等多方面知识，现在大多的社区矫正工作者是由来自监狱、教管所和司法行政部门的同志“转岗”而来，或是由街道干部和教师构成，有的工作人员是乡镇合并前的一些乡镇领导的驾驶员，有的是一些被合并乡镇的工勤人员，他们之中很多人素质偏低，缺乏必要的专业知识。三是社会力量的参与度不够高。在社区矫正工作中，由于宣传不到位等原因，人民群众对社区矫正的重大意义没有足够的认识，致使基层群众自治组织和社会团体的作用没有得到充分发挥。
, X- L; g% K9 o% A* K5 [  o（七）经费保障不足
8 _- o1 Q* M# P8 e+ d社区矫正涉及多方面的工作，需要一定的经费予以保障，如各类材料的制作，走访社区服刑人员所需的交通工具，开展集中教育的设施，进行心理咨询的仪器，都需要花费资金购买，但由于社区矫正所需要的工作经费既没有标准，也没有纳入财政保障制度体系，经费保障问题就成为影响这项工作向纵深发展的“瓶颈”。现在很多基层司法所由于经费保障不到位，致使必要的办公条件都不具备，缺乏基本的办公地点和交通设备，工作人员开展社区矫正工作时，有的要为矫正工作中的交通费、通信费垫资。而且，工作人员的工资和补贴不能如期、如数发放，就导致他们对这项工作缺乏主动性和积极性。