政府如何购买服务是重中之重

桂城督导培育

                                  政府如何购买服务是重中之重
                                                                            2012-8-8  来源：社会与公益 作者：罗平飞
        编者按
       近年来，我国内地许多地区在探索政府购买民间社会工作服务组织专业服务的过程中，已经对以项目运作为主要形式的政府购买民间服务机制，作了许多有益的尝试，积累了较多的经验，为进一步推进社工服务社会化的运作机制奠定了基础。但是，由于传统行政管理模式的转轨、公共财政体制的转制，以及“买物不买智”观念的转变需要相当长的时间，要真正建立起政府购买社会工作服务组织专业服务的机制，还需要相当长的一段时间。
' ?! S, I$ M  A% ^4 W! E& j       为此，民政部于6月20日在浙江嘉兴召开了全国政府购买社会工作服务战略研讨会。这是民政部首次组织研究政府购买社会工作服务问题的全国性会议。民政部党组副书记、副部长罗平飞，民政部人事司（社会工作司）司长戴均良、副司长柳拯、民间组织管理局副局长刘振国、救灾司司长助理万顺福、社会救助司司长助理和新民，省民政厅党组书记、厅长尚清，副厅长万亚伟，嘉兴市委副书记、市长鲁俊，市委常委、秘书长孙贤龙，副市长祝亚伟出席了会议；全国各省（区、市）人事处（社会工作处）处长、部分高等院校和科研院所专家学者以及部分地区社会工作服务机构代表共130多人参加了会议。会议期间，北京大学王思斌教授等十多位社会工作领域的知名专家和实务工作者就政府购买社会服务工作作了专题发言和研讨交流，各省市地区分享了当地政府购买社会工作的基本情况和主要做法，共同探讨了政府购买社工服务的困难和问题。
      推进政府购买社会工作服务，是一项复杂系统工程和长期艰巨的重要任务，需要从社会转型发展的历史方位来思考，从构建社会主义和谐社会的大局来谋划，需要在政策扶持、社会组织发展和社会工作人才发展等多方面的全局来建设。 政府如何购买服务是重中之重文/罗平飞

    政府购买社会工作服务是加强社会工作专业人才队伍建设、促进社会工作发展的基础制度，是创新公共财政体制、完善公共服务制度的重要手段，是转变政府职能、建设服务型政府的战略举措。
    开展政府购买社会工作服务、推动社会工作发展，是现代公共服务与社会管理体制改革的重要方向，是解决现代社会问题、满足人们不断增长的社会服务需求的重要制度安排。改革开放以来，随着我国工业化、城市化、市场化的加速发展和经济转轨、社会转型的不断深入，人们的社会心理、行为方式和利益诉求发生了明显改变，对过上幸福美好生活有了更高的期待，对获得公平的竞争机会、享受优质的社会服务、实现个体的全面发展有了更为强烈的愿望。这就迫切需要加快建立政府购买社会工作服务制度，创新社会工作服务方式，完善社会工作服务体系。党中央国务院审时度势，从社会主义现代化发展的战略高度，及时把握了这一时代要求，做出了加强社会工作专业人才队伍建设、推动政府购买社会工作服务的重要决策。民政部门是负责社会工作及其人才队伍建设的职能部门，推动政府购买社会工作服务、大力发展社会工作是民政部门义不容辞的重要职责。多年来，各级民政部门在政府购买社会工作服务方面做了大量卓有成效的工作，北京、上海、广东等地还制定了政府购买社会工作服务政策制度，建立了政府购买社会工作财政支持渠道，探索了政府购买社会工作服务方式，创造了不少具有鲜明地域特色和重要推广价值的经验做法。如浙江省嘉兴市委市政府从创新社会管理、加强社会建设的高度，对社会工作进行了全面部署，建立了市、县、镇三级社会工作管理机构，出台了社会工作专业人才培养、评价、使用、激励保障等政策措施，创新了政府购买社会工作服务机制，加大了对社会工作的投入力度，开发了大量社会工作岗位，形成了党委政府领导下多部门、多行业、多领域全面推进社会工作发展的格局。嘉兴市在社会工作发展尤其是在政府购买服务方面创造的经验、探索的做法和取得的成果，值得我们认真研究和总结推广。推进政府购买社会工作服务，是一项复杂系统工程，是一项长期艰巨的重要任务，需要我们从社会转型发展的历史方位来思考，从构建社会主义和谐社会的大局来谋划，从社会工作发展的全局来研究。当前，要重点把握好五方面问题。

一是定位问题。

    明确战略定位，是推动政府购买社会工作服务的重要前提。找准政府购买社会工作服务的战略定位，关键要抓好三方面。首先，要深入研究政府与社会之间的关系。建构良好的政社合作关系，是政府购买社会工作服务的前提条件。实践表明，推动政府购买社会工作服务，离不开政府的强力主导和切实履职，也离不开社会的充分发育与广泛参与。当前，我国正在积极推动政府行政和社会管理体制改革，其重要方向就是要在强化政府社会管理和公共服务职能的同时，切实改变政府对社会事务大包大揽、直接垄断服务供给的做法，将政府做不了、做不好和不便做的社会工作服务转移给社会组织承担，形成政府与社会合作提供社会工作服务的良性格局。在建立我国政府购买社会工作服务制度过程中，要认真分析政府与社会之间的内在关系，深入研究政府购买社会工作服务在推动政府职能转变、完善社会管理服务体系、重构政社合作关系中的功能定位。其次，要深入研究社会工作服务与基本公共服务之间的关系。基本公共服务主要包括基本民生性、公共事业性、公益基础性和公共安全性服务，在保障社会公平、增进社会和谐、促进社会发展中发挥着基础性、支撑性作用。社会工作服务是社会工作专业人才运用专业知识、方法和技能，为有需要的人群提供困难救助、矛盾调处、人文关怀、心理疏导、行为矫治、关系调适等方面的专业社会服务，其绝大部分属于基本公共服务范围。在建立政府购买社会工作服务制度过程中，要研究把握社会工作服务与基本公共服务之间的辩证关系。一方面，要认真研究基本公共服务的共性特点与政府购买基本公共服务的普适政策，明确政府购买社会工作服务的发展方向；另一方面，要深入分析社会工作服务的个性特征与政府购买社会工作服务的特殊要求，增强政府购买社会工作服务制度的针对性和有效性。要通过对社会工作服务与基本公共服务之间的关系研究，进一步理清其内在联系与本质区别，探寻政府购买社会工作服务在我国基本公共服务体系中的发展定位。第三，要深入研究政府购买社会工作服务与社会工作发展之间的关系。一方面，政府购买社会工作服务是促进社会工作发展的重要制度安排，是加强民办社会工作服务组织和专业人才队伍建设的重要举措。没有贯通全国、运行有力的政府购买社会工作服务制度作支撑，社会工作的全面深入发展就难以实现。另一方面，社会工作发展是推动政府购买社会工作服务的前提和基础，是检验政府购买社会工作服务制度效果的重要标准。没有社会工作的不断发展壮大，政府购买社会工作服务制度就失去了存在价值。我们要进一步研究政府购买社会工作服务与社会工作发展之间的内在关系，进一步明确政府购买社会工作服务制度在社会工作发展中的功能定位，加快建立社会工作发展牵引政府购买社会工作服务制度建设、政府购买社会工作服务制度建设助推社会工作发展的良性机制。

二是内涵问题。

    明确基本内涵，是推动政府购买社会工作服务的关键。把握政府购买社会工作服务的基本内涵，要着重弄明白两方面问题。首先，要深入研究购买什么的问题，也就是要明确政府购买社会工作服务的种类与范围。社会工作服务作为公共服务的重要组成部分，具有触及领域多、覆盖范围大、牵涉群体广的特点。政府购买社会工作服务，从内容看，既包括补救性、生存性的专业服务，也包括预防性、发展性的专业服务；从领域看，既涵盖社会福利、社会救助、社区建设、精神卫生、教育辅导、残障康复等传统领域，也涵盖矫治帮教、人口计生、应急处置、群众文化等新兴领域；从对象看，既涉及城市流动人口、农村留守人员、困难和受灾群众，也涉及一般社会公众。政府资源支持的强弱，决定着购买社会工作服务种类的多少与范围的大小。在开展政府购买社会工作服务过程中，要结合政府可用资源的实际，认真研究购买社会工作服务的核心内容和优先次序，并将其同社会问题的轻重缓急、社会需求的紧迫程度和制度安排的先后快慢联系起来，确保有限的购买资源能够投入到人民群众最直接、最急需、最基本的社会工作服务中。其次，要深入研究怎么购买的问题，也就是要明确政府购买社会工作服务的方式。政府购买方式的选择直接关系到社会工作服务的质量与效果。从内容看，有岗位购买和项目购买方式；从资金支付情况看，有全额支付、成本支付、资助补贴、以奖代补方式；从竞争程度看，有非竞争购买、适度竞争购买和充分竞争购买方式。每一种购买方式，都有其不同的适用环境，都有自身的长处与不足。对此，我们要深入研究、系统分析、积极实践，在循序渐进、分类实施、分步推进基础上探索出适合不同领域、不同地域、不同机构和具有重要推广意义的购买方式。

" h0 E+ Q, y: x) a% C; d. a. ]" V三是目标问题。

    明确发展目标，是推动政府购买社会工作服务的内在要求。其中关键要明确三方面关系。首先，要深入研究规模与效益之间的关系。规模与效益实质上反映的是投入与产出之间的关系，具体说就是资源配置的有效性和资源利用的有效程度。社会事业的投入，不仅要强调经济效益，更要突出社会效益。社会工作服务作为社会事业发展的一部分，公益性是其核心特性，社会效益要优先于经济效益。在推动政府购买社会工作服务过程中，要深入研究如何通过购买方式发挥社会工作服务组织专业化的质量优势、科学化的管理优势和集群化的行业优势，如何运用竞争机制达到资源的有效配置，如何用较低成本投入产出较高品质服务、满足人们多样化的服务需求，如何在规模与效益的协调发展中实现社会效益的最大化。其次，要深入研究公平与效率之间的关系。实现公平与效率的高度统一，是在社会主义市场经济条件下，政府购买社会工作服务的根本出发点和立足点，是社会主义价值原则同市场经济原则的有机结合，是发展的基本目标与基本手段的有机统一。在推动政府购买社会工作服务实践中，要深入研究效率与公平并重的社会服务提供方式，积极探索效率和公平之间的良性互动模式，充分发挥政府购买社会工作服务制度在增强社会发展活力、提升社会整合程度、实现社会发展宗旨中的重要作用。第三，要深入研究当前与长远之间的关系。从当前到长远是一个辩证的、联系的发展过程，当前关乎长远，长远源于当前。只顾当前忽视长远，发展就会迷失方向；脱离现实只讲长远，发展就会失去基础。只有兼顾当前利益和长远利益，实现当前建设与长远发展的辩证统一，才能增强发展的预见性和前瞻性，牢牢把握发展的主动权。这就要求，推进政府购买社会工作服务，既要从当前实际出发，根据经济社会发展和人民群众实际需求，实事求是地制定发展举措，解决现实问题，又要从长远发展着眼，系统总结政府购买社会工作服务的经验成效，科学谋划我国政府购买社会工作服务的长远目标，实现当前和长远相结合、方向性和渐进性相统一。

8 W- |) Q5 I9 x. b. I+ |% c四是路径问题。

    发展路径是实现目标任务的方法与模式。只有采取科学的发展路径，才能实现既定的发展目标。我感到，确定政府购买社会工作服务发展路径，要研究把握好三方面关系。首先，要研究把握借鉴国际经验与坚持中国特色之间的关系。人类文明的发展不是孤立进行的，而是不同国家相互借鉴、相互促进的历史合力作用的结果。建立健全我国政府购买社会工作服务制度，同样必须在立足中国本土特色的基础上，创造性地吸收借鉴其他国家和地区的有益经验。一方面，制度化的政府购买社会工作服务在很多国家和地区有着数十年的发展历史，积累了丰富的实践经验，需要我们以高瞻远瞩的眼光和开放包容的态度，进行合理取舍、兼收并用。另一方面，必须坚持从我国实际出发，将政府购买社会工作服务置于加强社会建设、创新社会管理、促进社会和谐的具体环境中去思考、去研究，加快建构起符合中国国情、体现共性要求、顺应群众诉求的政府购买社会工作服务制度。其次，要研究把握继承传统与创新发展之间的关系。继承和创新是驱动事物持续发展的两大动力，没有继承，发展就失去了源泉；没有创新，发展就失去了活力。在建构政府购买社会工作服务制度中，一方面，要认真研究总结各地已经探索形成的好经验好做法，从中提炼出具有普遍指导意义的规律性认识并进行推广应用；另一方面，要按照经济社会发展的当前和长远需要，对政府购买社会工作服务的政策制度和运行机制进行创造性研究，探索形成既具有厚重实践基础、又具有时代创新精神的政府购买社会工作服务发展模式。第三，要研究把握统筹推进与重点突破之间的关系。我国是一个地域辽阔、发展不平衡、文化多样性的国家，这就决定了我们在推进工作时必须把握好统筹推进与重点突破之间的关系，既要搞好顶层设计、提出基本制度要求，又要结合实际进行重点突破。推进政府购买社会工作服务制度建设，同样需要研究把握好统筹推进与重点突破之间的关系，一方面要立足全国搞好政府购买社会工作服务的顶层制度设计，另一方面要结合各地实际，深入分析政府购买社会工作服务可以在哪些环节实现突破，可以在哪些领域优先发展，可以在哪些地区率先试点。力求通过重点突破，加快在全国范围建立政府购买社会工作服务制度，不断扩大政府购买社会工作服务的覆盖面。

五是环境问题。

    良好的发展环境，是开展政府购买社会工作服务的重要保障。创造一个有利于政府购买社会工作服务的环境，关键要研究解决好四方面问题。一是体制机制问题。政府购买社会工作服务是一项新的社会实践，需要相应的管理体制和投入机制作保障。要深入探讨政府职能转变形势下党委政府、有关部门、行业组织、服务机构在政府购买社会工作服务中的角色、职责与作用，形成协调有力的管理体制和科学规范的工作机制。要按照现代公共财政体制的改革方向，研究建立以政府购买为主要形式的专业社会工作投入机制，不断拓宽财政资金支持范围，提高财政资金使用效益，为开展政府购买社会工作服务提供有力保障。二是政策制度问题。要认真梳理国内外政府购买社会工作服务的政策经验，加强社会工作服务需求评估、政府购买程序、服务机构准入资质、绩效评价、监督管理等方面政策研究，做好与政府采购、社会管理、公共服务、社会工作专业人才队伍建设等方面政策法规的衔接，逐步建立健全我国政府购买社会工作服务政策体系。三是服务组织问题。民办社会工作服务组织是政府购买社会工作服务的主要承接者。目前，我国民办社会工作服务组织虽然快速发展，但其数量和质量还远远难以满足人们不断增长的个性化、多样化服务需求。要深入分析我国民办社会工作服务组织发展难题，研究制定加快培育扶持与监督管理的政策举措，尽快发展一批数量充足、治理科学、服务专业、作用明显的民办社会工作服务组织，不断壮大政府购买社会工作服务的承接力量。四是专业人才问题。社会工作专业人才资源短缺是制约我国政府购买社会工作服务的重要因素。我们应按照今年3月中央19部门印发的《社会工作专业人才队伍建设中长期规划》提出的目标任务要求，研究制定社会工作行业管理、专业督导和一线服务人才发展措施，加快建设一支具备较高职业能力与素质的社会工作专业人才队伍，为开展政府购买社会工作服务提供坚实的人才支撑。

4 z5 W: P5 l2 d, J* S北京市政府购买社会工作情况简介
; q0 U5 i" `/ V

2 G: N% r5 w+ ~+ z# L/ o' d       2010年以来，北京市民政局依托在全市组织开展的社会组织服务民生行动，在政府购买社会组织服务方面进行了一些有益的尝试和探索，形成了一套购买服务的工作机制和做法。
- R3 S7 ]7 g3 O) w      据不完全统计，2010年，市、区两级政府共投7.88亿元用于购买社会组织服务，其中市民政局利用财政资金1500万元，购买了300项公益项目；2011年，继续加大购买服务力度，市、区两级投入超过8亿元资金，用于购买社会组织服务。同时，市民政局积极响应民政部号召，拓宽购买资金渠道，从福彩公益金中拿出400万元，购买社会组织服务104项，探索建立了利用福彩资金扶持社会组织发展的新型工作机制；2012年，市民政局还将出资400万元福彩公益金，用于购买社会组织公益服务项目。
- L( Y& G) x% f: J! m" @) ]      为扎实做好政府购买服务工作，北京市民政局成立了购买社会组织服务的领导小组、专家评审委员会、专家符合委员会，制订了《购买社会组织服务项目管理办法》，印发了《北京市政府购买社会组织公益服务项目目录》，明确了政府购买服务的内容、项目评审指标和评估标准，确定了购买服务的方式和工作流程，规范了项目遴选、资金管理、跟踪监督、绩效评估、检查验收等环节的操作方式，确保了购买服务工作的有序进行。
8 p2 Q% S( R8 X      目前，北京市政府购买社会组织服务方式主要有四种：分别是购买成本、资助补贴、全额购买和项目奖励。具体流程分六步实施：分别为项目申请、项目审核、项目公示、项目购买、项目监督和检查验收。上海市政府购买社会工作情况简介
2 W( t! N% @% {! M- h  r/ n, t

+ H. S) K  a) d        近年来，上海市将政府购买社会工作服务作为加强社会工作专业人才队伍建设、促进民办社会工作机构发展的重要基础，探索创新公共财政投入方式、改进社会服务提供形式、推动政府职能转变，引导并支持民办社工机构参与社会服务与管理，建立以项目为导向的契约化管理模式，营造政府大力支持、民办社工机构积极参与的互动式政社合作氛围，取得了良好的社会效果。
  r4 z6 d9 I8 @+ q    上海市各级政府购买社会工作服务的方式主要以合同管理为主。将特定的社会工作服务交由有资质的民办社工机构具体实施，政府依约向社工机构给付相应经费。具体形式由政府委托购买向政府邀标发展，又进一步发展为项目招投标。
    据初步统计，上海市每年用在购买社会工作方面的资金超过3个亿。经费主要来源于三个方面：财政预算、福利彩票公益金和收益单位或个人出资的社会资金。
    目前，上海的社会工作发展从一开始就呈现出多领域共同推进的良好态势。政府购买社会工作服务已涉及社会救助、社区建设、统一战线、婚姻家庭、残障康复教育辅导、劳动关系、人口计生、信访维稳、应急处置等领域，服务对象包括老年人、残疾人、儿童、青少年、妇女、社区矫治对象、来沪人员等。广东省政府购买社会工作情况简介

       2011年9月广东省委办公厅、省政府办公厅出台了《关于加强社会工作人才队伍建设的实施意见》，明确提出“建立以政府购买服务为主要形式的财政支持社会工作发展机制”。深圳、东莞、珠海、广州、顺德等市、区先后出台了社工制度框架文件，明确建立政府购买社工服务制度。此外还出台了政府购买社工服务专项政策文件。今年5月24日，省政府办公厅印发了《政府向社会组织购买服务暂行办法》，明确提出包括社工服务在内社会公共服务与管理事项，原则上应通过政府向社会组织购买服务的方式，逐步转由社会组织承担。广州市制定了《广州市政府购买社会服务考核评估实施办法》和《广州市街道社区综合服务中心实施政府购买服务流程规范》；深圳市民政局制定了《政府购买社工服务合同》；珠海市民政局和市财政局联合出台了《珠海市关于政府购买社会工作服务考核评估实施办法》等等。
1 O8 G0 F! V0 e5 F0 l0 L) ]; v9 I( [     目前，广东省用于政府购买社会工作服务的资金主要来源于政府财政经费和福彩公益金。据统计，2009年至2012年，全省政府购买社会工作服务资金达到111109万元，其中，资金投入较大的地区集中在珠三角地区的广州、深圳、东莞、佛山等市，公共财政预算已成为以上几个城市政府购买社工服务的主要渠道。东莞市更是明确建立公共财政支持社会工作体制，在全国率先将社会工作经费全部纳入财政预算范围。
     广东省购买社会工作服务主要有两种形式。一是购买岗位。如深圳、东莞等地由政府出资向民办社工机构购买社工岗位，并将社工派驻到社区、学校、医院、工艺服务类事业单位等平台，为某一特定群体提供服务。二是购买项目。在试点初期，各地主要由使用单位向民办社工机构购买单项社工服务，如就某一区域范围内的居家养老、残障康复等项目，以合同管理的方式交由有资质的民办社工机构实施。
/ i* x- j0 s6 x5 M# u8 J9 |: ]: k    浙江省嘉兴市购买社会工作情况简介

    近年来，浙江省嘉兴市坚持经济建设与社会事业同步推进，在专业社工、就业培训、社区服务等社会事业方面，在培育和扶持社会组织发展壮大、资助社会组织开展公益服务、公共服务多元化供给模式等方面做了有益的尝试，取得了良好的社会效益。
" `% [6 }' Z3 y: t$ S9 x. `    2008年，浙江省嘉兴市委、市政府印发《关于进一步完善管理体制和有关工作机构的意见》，决定建立中共嘉兴市委社会工作委员会，作为市委领导社会建设和管理工作的议事协调机构，下设办公室作为市委社工委的办事机构，承担全是城乡社区建设、社会组织建设和社会工作人才建设的指导、协调、督导和综合管理工作。
: e( O" ^: \- `6 S% q" Z7 Z2 l    目前，嘉兴市引入社会工作市场化理念，对社会管理最基础的元素“社区、社团、社工”的运作模式进行了积极探索，形成了党政主导、部门参与、“三社”互动的社会工作新格局。现已有民办专业社工服务机构21家、单位专业社工服务机构17家、城乡社区专业社工服务机构117家。2010年到2012年，全市各级政府购买社会工作服务经费1792万元，有近600名专兼职社工活跃在社区建设、妇女家庭、教育辅导等十多个社会服务领域，为各类有需要的人群提供了多元化、个性化的专业社会工作服务。

原文链接：http://dgsg.dg.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/gongzw/sgws/201208/539444.htm
6 f0 z! }  o: ~