全域城市化与农村社区建设

桂城督导培育

                                全域城市化与农村社区建设
5 i5 }- w) H0 R( }3 y4 {                                                                 2012-10-23 05:50来源：宁波日报  

) g, S: v  @* M; [. l1 I/ ^+ ]6 S        郭华巍
　　统筹城乡发展是贯彻科学发展观的重要内容，其实质是把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局中通盘筹划，推动城乡一体化发展。近几年来，我市把积极探索与实践全域城市化背景下的农村社区建设，作为统筹城乡协调发展的突破口，取得了初步的成效，也为其他地区推进农村社区建设提供了重要启示。
　　一、全域城市化发展对农村社区建设的重要影响
8 j7 u2 u0 v" W　　目前，宁波全域城市化发展具有以下特征：1、工业化对城市化推动作用十分强劲。2011年三大产业比重为4.255.540.3，其中二产比重超过55%。未来几年，随着临港工业的进一步发展和工业转型升级的加快，工业化对城市化的推动作用更加显现；2、城市空间面临重大调整与优化。随着工业化与城市化相互促进，宁波城市空间加速向“一体两翼”空间格局转变；3、城郊地区社会矛盾凸显。随着全域城市化的加速推进，农村改革的不断深化和各种利益关系的不断调整，群众经济利益的摩擦、思想观念的碰撞等引发的矛盾更加复杂多样，新矛盾、新问题不断涌现；4、新老宁波人呈现融合发展趋势。目前全市常住人口中市外流入人口为228.85万人，占全部常住人口的30.09%。外来人口大量涌入，在促进城乡经济发展、加强区域间经济文化交流中起了非常重要的作用。如何消除新老宁波人之间的隔阂，实现社会和谐，是当前一个非常重要的课题。
　　由此，全域城市化对农村社区建设产生了如下的影响：1、社区形态多样化。全域城市化进程中，乡村社会共同体向城市社区转变，在这种转变过程中形成了多样化的社区形态。现阶段农村社区数量众多、形式多样，主要有“一村一社区”、“多村一社区”、“集居社区”、“村居混合型社区”等类型多样化的农村社区，这是农村社区向城市社区转型的重要特征。社区形态的多样化无疑为社区建设增加了难度。
4 ~# r" M) X) D$ y, X( p3 u1 @! [　　2、社区结构开放化。在全域城市化和经济快速发展的农村，田园农耕式村落社区的结构已完全分化，形成了更加开放化的社区结构。同时，随着产业结构的调整和就业方式的改变，原农村社区同质性的劳动人口逐渐分化为异质性的各行各业的劳动人口。再加上大量外来务工人员的涌入，使社区人口的异质化更加明显。如何协调和处理各类人口之间的关系，也成为农村社区工作的重点和难点。
. Q; H  }) V* I- f$ p& o　　3、居民需求多元化。随着全域城市化进程的加快，农村社会日益分化为众多的阶层和利益群体，人们的兴趣、爱好、价值观念、收入水平、经济利益多样化，其服务需求也日益多元化、复杂化，居民纷纷要求享受城市化的公共服务。对计生卫生、建房申批、农业科技、文体教育、就业信息、社会保障、社会救济和社会福利等公共服务需求日益强烈。农村社区必须有效满足农村社会的多元化需求，支持农村社会的多元格局，满足农村中数量巨大、种类繁多的利益需要，满足居民的个性化利益主张。
　　4、利益分配敏感化。在社会改革不断深入和全域城市化逐渐加快的进程中，农村特别是城郊大量土地被征用，农民失去了赖以生存的土地，集体经济失去了赖以发展的载体，农村社区普遍面临经济、社会管理组织形式的重大调整，由此必将引发原有农村集体资产管理、分配等方面的社会矛盾。如何解决失地农民的出路，如何使集体资产保值增值，如何分配集体资产收益已成为社区建设中亟待解决的现实课题。农村集体资金、资产、资源是发展现代农村经济的重要前提和基础，对它的管理和分配直接关系到农民群众的切身利益，关系到农村社会和谐稳定，也是当前社区建设中的热点、难点问题。
8 J0 u5 {+ Y7 S- N　　5、治理结构网格化。随着全域城市化进程的加快，大量外来人口入驻，社区成员来源多元化、复杂化，各种社会矛盾集聚凸显，对社区治理结构提出新要求，网格化管理成为社区建设的必然趋势。网格化管理将城区行政地划分为一个个的“网格”，使这些网格成为政府管理基层社会的单元。网格化管理依托统一的城市管理以及数字化的平台，将管理辖区按照一定的标准划分成为单元网格。通过加强对单元网格的部件和事件巡查，建立一种监督和处置互相分离的形式。
　　二、农村社区建设面临的新挑战与新问题
　　进入新世纪以来，市委、市政府一直高度重视“三农”工作，并把农村社区建设作为新农村建设的重要内容，在全省乃至全国率先开展了探索，已取得明显成效。但与全域城市化快速推进和人民群众对公共服务的需求相比，宁波农村社区建设尚存在一些不足，主要表现在：
　　1、农村社区现有治理结构出现瓶颈
4 ~) {; Q+ ~# Y* ?7 M/ {6 [　　随着城市化进程不断加快和农村向社区转型，农村社区治理结构内在瓶颈与矛盾日渐凸现，如社区“四委”关系尚待理顺。从社区党支部与居委会关系看，如何使社区党组织在做好党建工作的同时，发挥领导核心作用，领导好社区居委会的工作还没有找到有效的方法；从居委会与经济合作社关系看，还存在着角色不清、责职不明、财权事权不一致的问题；监督委员会虽已建立，但实际作用无法有效发挥。再如社区自治功能尚待发挥。从社区情况看，社区服务站刚刚建立，社区居委会和社区服务站职责划分和运行机制还没有完全理顺，在承担政府管理和公共服务下沉到社区的工作过程中，需要社区居委会的大力帮助。同时，社区居委会成员习惯于完成上面布置下来的各项行政性工作任务，在组织居民自我管理、自我服务等方面显得经验不足，社区的自治功能还没有得到充分发挥。
　　2、农村集体资产处置遇到难题
0 X- H( z+ V. @6 P2 n　　撤小村并大村、撤村建居之后，由于对集体资产的数额和所有权等审核、认定不够清晰，集体资产权属不甚明确，集体资产存在流失现象，这些历史遗留问题增加了农村社区集体资产处置难度，引发许多矛盾。近年来城市化进程中出现大量的土地征用、房屋撤迁等，打破了原有的居住空间格局和生活范围，出现大量人口迁移和流动，从而导致了集体资产处置或分配中本地居民之间的矛盾、本地居民与外来居民之间的矛盾。对现有集体资产到底是全部分光还是继续增值、是继续保留农村合作社形式还是实行股份制、享受股份的对象该如何确定等问题，尚未找到合理的解决途径和方法。
　　3、农村社区公共服务功能有待拓展
: ?2 U6 m5 v; j# J+ M　　目前，与硬件建设相比，农村社区的软件建设尚有差距，社区居民的教育、医疗、养老、文体、购物等需求尚未得到充分满足。农村社区公共服务的供给主要是由上级政府决定，与基层社区内部需求不尽一致。这种机制缺乏农村社区居民的需求表达，导致政府提供的服务与居民需求之间的脱节；同时也导致供给成本过高，造成公共服务资金的浪费。公共服务除少量由村级组织提供外，主要由政府来承担，而私人和社会资本很少进入这一领域。这种单一的渠道造成提供公共服务的数量有限、质量不高，难以保证农村社区居民对公共服务多样性、高质量的要求。
　　4、农村社区建设工作合力还需提升
　　农办、民政局等相关部门在农村社区建设中的职能有待于进一步明确和落实，人力资源和社会保障、户籍管理、公共安全、教育卫生、文化宣传等部门的支持配合力度尚需不断增强，适合全域城市化进程农村社区建设的工作机制尚不健全。部分农村居民虽然有提高生活品质的强烈愿望，但对农村社区建设的内涵认识不深刻，真正能主动参与农村社区建设的积极性普遍不高，农村社区建设缺乏内在推动力，“等、靠、要”的依赖思想严重。
　　三、进一步推进农村社区建设的若干思考
3 @- _2 j( Z1 p　　1、按照统筹城乡发展要求，编制农村社区发展规划。规划是推进农村社区的先导。要按照统筹城乡发展要求，编制新一轮农村社区发展规划，合理划定社区分布、社区规模、组织重构、队伍建设、服务方式等，基本形成农村社区建设和管理制度体系，为率先实现农村社区化服务全覆盖，扩展和提升村民自治提供强有力的政策保障。要从实际出发，鼓励大胆探索，及时总结经验，创新农村社区发展模式，走出一条具有宁波特色的农村社区建设新路子，推动传统农村向现代农村社区转变。
4 ]1 F$ t6 G7 E　　2、选择混合型社区进行试点，完善农村治理结构。治理结构突破是推进农村社区建设的重中之重。首先，选择混合型社区试行社区“大党委”制和“大社区居委会制”，对原建制村党支部纳入“大党委”领导体系，逐步撤销各村民委员会，打破原村民归属界限，按居住集聚区建立社区居委会；其次，培育社区多元治理主体，强化社区居民自治，形成政府管理与社区居民共同治理机制；再次，积极发展融合性社会组织，实现新老宁波人的融合发展。
　　3、深化股份制改革，完善集体资产处置办法。集体资产量化处置突破是推进农村社区建设的重要基础。首先，要做好资产量化的基础性工作。坚持依法、公开、公平、公正、稳定的原则，在深入调查的基础上，分类制定处置方案。在清查和核实集体存量资产中，把货币资产、经营性实物资产列入量化范围。非经营性资产（即公益性资产，包括村办公用房和基础公共设施）和土地资产暂不列入量化范围；其次，开放股权，加快资本权益流动。允许量化后的村民股权自由流动，股民对股权依法享有分红、继承、转让、增持、抵押和赠予的权利，鼓励社会优质资本一定比例的参股行为，允许经营者群体在一定条件下获得更多的股份；再次，加强培训，不断提高相关管理人员经营管理能力和村民股民的投资、风险意识。
( n" I2 p: c+ d4 B7 e  q. j2 G2 y　　4、坚持均衡化导向，健全服务机制。服务机制突破是推进农村社区建设的重要条件。首先，发展公共服务。充分发挥农村社区服务中心的作用，做到硬件建设与软件建设同步推进，逐步缩小农村社区与城市社区公共服务的差距。完善服务设施的布点，构建服务体系，使农村社区逐步向社会化服务迈进；其次，发展经营性服务。离城区较远的农村社区，鼓励开设便民超市，方便居民生活。对“集居社区”和“混合社区”要求建立物业公司，通过经营性服务，为居民生产生活提供优质服务。部分“多村一社区”的社区便民服务中心逐步向社会化过渡；再次，发展志愿性互助服务。大力培育志愿意识，倡导互助精神，弘扬志愿文化，形成农村社区成员互相帮助、济贫帮困、助老敬老的浓厚氛围。
, d( t4 i' d% c& J　　5、推进“一把手”工程，强化队伍建设。队伍建设突破是推进农村社区建设的关键所在。农村社区工作开展得好还是坏，干部和专职队伍建设发挥着重要作用。首先，强化“一把手”建设。按照“德才兼备”的原则，选配好社区党组织负责人，拓展“一把手”来源渠道，在党组织比较成熟的社区先行试点社区党组织负责人的公开直选，并在此基础上逐步实现从选任向直选过渡；其次，强化社工队伍建设。建立专职社工队伍，增加本居住区社工的比例，提高专职社工的经济待遇，稳定社工队伍，营造良好的农村社区工作者成长氛围；再次，调整社工作息制度，为居民提供全时段服务。
  z* p: I3 D8 w6 E+ ]7 ~　　6、建立社会工作委员会，创新工作体制。工作体制突破是推进农村社区建设的重要保障。首先，构建工作新体制。借鉴先进城市经验，尽早成立宁波市社会工作委员会，由市委、市政府主要领导担任主任，整合相关部门的力量和资源，实行一体化的工作运行机制，领导全市城乡社区建设，统筹城乡各类资源，进一步完善“党委领导、政府负责、民政牵头、部门配合、农民主体、社会参与”的社区建设领导体制与工作机制，改变目前“自成一体”格局；其次，构建管理新模式。打破条块分割格局，提高农村社区管理效率；再次，构建统筹工作新方法。将辖区内党组织资源、行政资源、教育资源、企业资源和人力资源等进行整合，统筹安排，畅通渠道，不断扩大农村社区工作覆盖面，更好地服务于农村社区建设。
( I; N3 E: D. ]( U; L! B, a　　（作者为宁波工程学院党委书记、副研究员）



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