香港基督教服务处行政总裁吴水丽

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香港基督教服务处行政总裁吴水丽      编者按：本文是吴水丽先生在2006年12月12日-14日深圳召开的全国民政系统社会工作人才队伍建设推进会上的演讲稿。
香港社会福利服务的发展
    社会福利具有普遍的基本理念价值观念，例如对服务对象的尊重、助人自助，相信人是可以改变的等等，但不同地方的社会福利制度却会因应一些宏观的因素（例如不同的经济和社会制度）、文化、社会和服务对象的需要以及社会福利发展的历史等等而有不同的模式和特点。
香港的社会福利基本上是轻社会保障而重服务的提供。面对社会上福利方面的需要，一个做法是建立一套社会保障制度，例如包括了退休制度、入息保障、对有特别需要人士（例如失业、伤残人士、单亲家庭等）的公共援助，让他们有能力去「购买」所需的社会服务。另一个做法就是提供直接的社会服务项目，让有需要的巿民可以直接去使用。香港的制度基本上是倾向后者。到目前为止，香港有一个「综合援助」的制度对那些最不能自助的人以及有特别需要的人士提供现金的援助。退休保障方面，政府公务员以及少数大公司有退休制度；强制性的公积金制度推行不久，仍未发挥预期作用。面对有需要的人士，政府就只好推出实际的项目以应他们所需了。当然我们不能用一刀切的二分法来描写不同的社会福利制度，这里提出的是有些社会的福利制度是较倾向社会保障而另一些较倾向社会服务的提供。
    香港社会福利制度既然是较倾向社会服务的提供，因此，由政府负责的社会服务项目非常的多，包括的范围也很广。那香港提供社会服务的方式是怎样的，这就带出了香港社会福利的另一个特色：香港社会服务的提供是以政府向民间团体购买服务的形式为主，就是由政府负责政策的厘定、提供所需经费、以及监察服务提供的情况，而有关服务的实质推行，包括企划、人事及财政的安排和服务成效的评估等则由承办服务的机构负责。
    香港社会福利具有这些特色可溯源自社会福利在香港发展的历史。
虽然有些志愿机构在香港已有超过一百年的历史，但志愿机构全面的发展主要是在五十年代开始。当时由于有大量的人从中国大陆移居到香港，大量的志愿机构因应而成立提供急需的社会服务给这些人，而当时香港政府在社会福利方面的工作几乎等于零，社会福利署亦尚未存在。这些志愿机构很多都是国际性的，而且多都是有基督教或天主教背景的。直到六十年代后期，香港政府才成立了社会福利署，但当时香港的社会福利服务已形成了自志愿机构作为主流去提供服务，政府当时所做的只是酌量拨款给这些机构以示支持。
    到了七十年代，香港政府推行公共援助计划，提供现金援助给那些最不能自助的人，志愿机构因而停止了现金救济的工作。与此同时，政府亦开始了社会福利方面的规划，厘定政府的承担，但由于早年志愿机构在提供服务方面已奠定了一个很稳健的基础，而志愿机构在倡导社会福利服务的发展上更占有很重要的位置，因此政府在厘定社会福利的发展上，因循这个历史的事实，采用官办民营的方式去推行社会福利服务。
香港社会福利服务的模式
    香港目前的社会福利服务有三分之二的项目都是由志愿机构推行的，而由志愿机构推行的项目中，除了非常少数的项目外，经费都是来自政府。
    今日香港社会福利服务的模式并不是一蹴即就的，而是经过三十多年的发展才形成今日的模式。
    从七十年代到九十年代，香港发展出一套颇为完整的制度，社会福利项目是按政府的社会福利政策和社会福利计划而推行的。香港政府的政策是以所谓「白皮书」的形式发表，白皮书并没有一定的期限，白皮书勾划了政府某一政策范围的目标、理念、方向和推行的大方针。最后一份有关社会福利的白皮书是在1991年发表的「跨越九十年代－ 香港社会福利白皮书」。
因应社会福利白皮书，当时政务司辖下政策局之一的卫生福利局制定了一份社会福利五年计划。这个五年计划本着白皮书的目标、理念和方向，制定未来五年社会福利服务发展的具体项目，服务范围包括了家庭服务、青少年服务、安老服务、康复服务、感化工作等，而在每种服务范围中列出各种政府承担推行的工作，例如在青少年服务中有学校社会工作、青少年中心、外展服务等项目，而每个项目都会清楚列出目前的需要，目前所提供服务的数量、不足之数以及未来五年需要开设的服务的数量。五年社会福利计划中亦会列出每种服务的人手标准，以及其它一些重要的标准，例如活动中心或院舍服务的面积等等。
    五年社会福利计划并不是完了一个五年计划再来第二个五年计划，而是每年都往前移动一年。制定五年计划时志愿机构通过社会服务联会选派代表参与。
    凡在五年社会福利计划中列出的项目，政府都会拨款给志愿机构去经营。政府拨款时会根据五年社会福利计划中政府作出的承担，但能否按计划拨款，还要看政府每年的预算，举例来说，五年社会福利计划中提出未来一年应增加五间老人院、三间小型儿童之家、四间早期教育及训练中心 ... 等等。政府每年的预算是拨出一个总数去提供社会福利服务，这个数目往往不足够做五年社会福利计划中所厘定的项目，以上述的例子而言，可能未来一年社会福利的经费只足够开办两间老人院、一间小型儿童之家、三间早期教育及训练中心 ... 等等。
    某一年的预算足够开办多少项目一经决定之后，政府社会福利署便会邀请有兴趣经营的机构申请承办，这些邀请通常每季进行一次，社会福利署收到申请后，便会作出审批，审批的标准是考虑申请机构是否有健全组织、对该服务是否有经验、手头上是否有太多新项目等，一经决定批给某机构承办某一项目时，便会按照标准成本拨款给该机构经营。
    所谓标准成本包括了按该项目人手编制，以政府有关职级的薪级表中位数计算，并包含了公积金；行政费用以及项目有关的事工开支，但对规定要收费的服务，则会从拨款中扣除。这是目前香港官办民营财政上安排的主流，但有少数服务（例如老人中心和老人小区中心等），政府认为优先次序不高，所以只会按标准成本的某一百分比（例如百分之七十或百分之八十等）拨款；此外，一些不能清楚计出标准成本的服务，政府则会以一笔过拨款的方式拨款。
    由于这方式是经过三十多年的演变而成，上述只是主流的方式，其中有不少与主流略有差异的做法以解决一些历史遗留下来的问题，在此不谈这些问题了。
    拨款之后在经费的运用和监管上又如何进行呢？香港社会福利官办民营的拨款基本上分为人事费用和其它费用两部分，而这两部分是互相不能调动的。人事费用一如上述是按照某服务项目人手编制以政府薪级表中位数拨款，每个职位的入职资格都要符合政府对该职位的规定。且要由社会福利署核实有关资历，拨款也会支付公积金。如果全部人事费用超出了中位数，可以向社会福利署申请额外补助拨款，以实际所需为准，另方面，如果人事费用有剩则需退回给社会福利署。其它费用方面如不敷，也不能再申请补助拨款，但如用剩了就要退回给社会福利署。其它费用方面也有很多限制，有些项目不能使用，此外，有些项目可以使用的，数目也有上限，所以非常复杂。
    不单只人事费用及其它费用之间不能互相调动，不同服务项目之间也不能互相调动。经营的机构每年都要由认可的会计师核数，向社会福利署提交核数报告，此外每季也要向社会福利署提交收支报告以及有关服务项目的统计数字。政府拨给机构的资助如果达到一个较大的数字，社会福利署的资助条件中规定可以派出一位观察员列席机构的董事会。还有，社会福利署有权派出核数人到机构核数，通常每两年就会做一次。
    政府拨款给志愿机构经营社会福利服务项目是从每年政府经常费中拨出，但是每个项目的开办费则用不同的安排。政府每年的经常费并不会资助开办费，申请承办社会福利项目的志愿机构可以自行筹募开办费或者向由社会福利署管辖的奖劵基金申请开办费。奖劵基金是政府从博彩税中拨出部分收入成立的，此外，一些其它收益例如拍卖幸运车牌也拨入奖劵基金。奖劵基金主要用于支持政府资助的社会福利项目的开办费，此外也有少部分用作资助创新性服务，所以理论上凡是政府资助的社会福利项目都可以申请到奖劵基金作为开办费。
    奖劵基金资助开办费也是标准化的，换言之，某种服务项目开办时的装修和设置都有一定的规定，奖劵基金只会拨款资助达所规定的水平，机构如要超过该水平的服务就要自行筹募。
以上介绍了香港社会福利服务的主流模式，但这模式还有很重要的一环就是在推行的模式中，政府跟志愿机构如何合作？上文曾提及的香港社会服务联会在这模式中占有很重要的位置。香港社会服务联会是由二百多间（占了全港志愿机构的绝大部分）志愿机构组成的，其工作之一是就社会福利服务的标准集合志愿机构的意见向政府反映和协商，虽然香港社会服务联会并没有法定的地位，但在很多有关服务推展的工作、委员会或工作小组中，政府都会通过香港社会服务联会包括了志愿机构的代表。
    有两个法定的咨询机构在香港社会福利的推行模式中占有重要的地位。第一个是社会福利咨询委员会，由卫生福利局局长委任社会人士担任，委员包括了社会福利的从业员，也包括其它社会人士，主席由非官方人士担任。社会福利咨询委员会的职责是就一切与社会福利有关的事务向政府提供意见，因此在社会福利服务的提供模式上，社会福利咨询委员会的意见非常重要。另一个是津贴及政府奖劵基金咨询委员会，这个委员会也是委任社会人士组成，但由社会福利署长任主席，这委员会主要职责是就如何分配每年的拨款和奖劵基金的申请向社会福利署长提供意见。
    香港这套社会福利服务的推行模式有其可取之处，但也有不少问题，在整个香港政府致力精简政府架构、推行私营化的潮流中，政府在聘请了顾问公司就社会福利的拨款方式进行研究。顾问公司在1995年提出建议，采取整笔过拨款的方式，就是对某一服务项目拨出一定数目，不能再申请补助拨款，但有剩余也不必退还政府，而在监管上则不再作输入方面（input）的监管，而是厘定清楚的服务标准和指标，进行输出（output）的监管。
    整笔过拨款经过几年的争辩后，终于在2000年推行，现在绝大却分机构已采用整笔过拨款。过渡期的各种安排也已完成。在新的制度下，过去社会福利计划的制度也停止了，而新的计划方式仍未建立，新服务也改用竞投的形式交给志愿机构办理。
社会工作专业和职业的建立
    香港社会福利服务发展的同时，社会工作专业也建立起来，成为推动社会福利服务巨大的力量。
    五十年代香港的社会福利界还没有确立起全面的人事制度，对社会福利从业员的要求亦没有一定的标准，而当时香港对专业社会工作者的要求还是由几个志愿机构开始，少部分的机构由于是国际性的组织，有从外地来港的专业社会工作者负责工作，同时也有少部分受过专业训练的本地人士，于是渐渐形成了要求由专业社工负责社会福利中的专业工作，但这情况既没有甚么法例规定，也不是很普遍，只有少部分志愿机构在聘请职员时，尽量聘请专业社工，这些机构包括了基督教家庭服务中心、循道卫理杨震社会服务处、香港基督教服务处等，即使政府社会福利署也不一定要求聘请受过社会工作训练的。政府沿用香港的文官制度在社会福利署中分为「主任」级及「助理」级，而职衔也不冠以「社会工作」，而称为社会福利主任和福利助理，主任级学历要求是大学学位，助理级则为文凭。
    所以说香港社会工作专业化首先是由志愿机构倡导的，其后在1978年，政府社会福利署进行职级检讨，翌年推广至志愿机构，全面检讨了社会福利的职级，明确地把社会福利界中需要社会工作专业训练的职位跟不需要社会工作的职位分别出来，除了政府社会福利署负责社会保障的职位外，其它的职位主要分为三个职级：

助理社会工作主任　－　入职条件是要具有认可主修社会工作的大学学位。助理社会工作主任可晋升为社会工作主任、高级社会工作主任、总社会工作主任及首席社会工作主任。
社会工作助理　－　入职条件要具有认可的社会工作文凭，可晋升为高级社会工作助理和总社会工作助理。
福利工作员　－　并不必有社会工作训练，而只要香港中学会考五科合格，可晋升为高级福利工作员。
    经过了是次福利职级检讨，确定了在社会服务中需聘用专业的社会工作者。在香港，专业社会工作者包括了上述首两个职级，即有社会工作学位或文凭的（助理社会工作主任及社会工作助理）。香港的专业社会工作者包括了学位及文凭两类，是与香港的整体专上教育制度有关，当社会工作教育开始发展时，香港的专上教育体系并非如今日般完善，但由于有政府承认的大学及私立的专上院校，虽然大家都是以三年制或四年制的大学本科为课程设计模式，但私立的大专不能颁发学位而只能颁发文凭，但后来理工学院有了社工文凭课程，香港的专上学院也有了很大的改变，而政府继1990年邀请英国杨哈士宾博士来港检讨社会工作训练情况后，又邀请了美国的莫先觉、车绮珊及祈礼贤三位顾问来港就社会工作提出全面的意见，从而奠定了把社会工作分为学位及文凭两种专业水平。近年由于大学制度的改变，社工的文凭训练也改为副学士学位。
    从七十年代末期开始，香港已确定了由专业社会工作者作为社会福利中主要的骨干。可惜这种规定并非是经过法例规定，或专业团体的要求而定出的，而是通过政府人事任用的行政规则所厘定，而对非政府机构的约束力则是通过拨款时列出作为拨款的条件。换言之，某志愿机构接受了政府拨款，某些职位就一定要聘用专业的社会工作者。这种行政措施所建立起的专业要求虽然在理论上志愿机构只是由于接受拨款而要遵守一定的条件，但事实上却在政府和志愿机构中建立起聘用社会工作者的体制，只有在非常特别的情况下，才可以聘用非专业社工出任社工职位。
    可是这种由行政手段规定对专业的要求并不是最健全的，出于行政上需要可以建立专业的要求，但同样，出于行政上的考虑，也可以改变这些要求，例如在1982年，因社工人手不足，政府放宽了对助理社会工作主任入职的要求，只要有大学学位，不必主修社工即可入职，但入职后要去进修社会工作。
    直到1997年6月6日《社会工作者注册条例》通过，社会工作专业体制才得以完善建立。翌年1月16日社会工作者注册局按上述法例成立为法定机构，负责执行有关条例，注册局的职责为透过监管机制，监察社会工作者的素质，最终达至保障服务使用者及公众的利益。根据《条例》规定，任何不是名列注册纪录册的人士无权使用「社会工作者」的名衔或其它相关描述的称谓。
    社会工作者注册局由十五名成员组成，当中八名由注册社工选出、六名由特区行政长官委任，及一名为社会福利署署长或其代表，每届成员的任期为三年。《条例》规定，所有注册局成员不会因该职务而获付酬金，他们均以义务形式服务注册局。
    注册局的职能，其中主要包括：

    制订及检讨注册为注册社工的资格标准及有关的注册事宜；
    处理有关注册及续期注册事宜；
    处理有关注册社工的违纪行为事宜；及备存注册纪录册。
香港社工专业领域
    香港的社工大部分是在政府部门（主要社会福利署）及志愿机构中担当不同的职位。
    社会工作者可以从事社会行政的工作，也可以从事前线直接服务的工作，而很多时候，一个职位会既包括行政工作，也包括前线工作。
    社会工作的职位大概有以下的范围：

    家庭及儿童福利服务
    藉提供各项家庭及儿童福利服务，以维持和加强家庭组织，协助个别人士及家庭解决问题或避免出现家庭问题。服务的工场包括有家庭中心、寄养服务、儿童之家等。

    老人服务
    藉提供各项长者服务协助解决实际生活所需，让长者有机会参与小区活动，扩大生活圈子和发挥个人潜能，并让长者继续参与社会事务，享受丰盛晚年。服务的工场包括老人中心、老人院舍、老人进修中心等。
    青少年服务
    藉提供各项青少年服务，协助青少年全面成长、促进他们个人潜能的发展，培育青少年对社会的责任和承担。工场包括青少年中心、外展服务、学校社会工作等。
    康复服务
    为弱能人士和精神病康复人士提供各项服务，使他们能尽其所能，充分发挥个人的潜能、智力，以及适应社会能力。服务的工场包括有辅导中心、院舍、职业训练中心等。
    小区服务
    藉提供各项小区服务，例如领袖培训，改善小区环境等，改进小区人士解决小区问题的能力、提高小区生活质素。
    医务社会工作服务
    在医务社会服务单位内，为病者及其家人提供服务，以帮助病者全面康复及重新融入社会。
    罪犯辅导服务
    藉感化服务、住院训练、善后辅导服务及社会服务令计划，协助过犯改过自新。
    服务的分类只为讨论的方便，近年趋势是强调综合服务的重要性。
    就这些范围，以下选取了几个在国内常见或可能发展的工场，略加说明其中社会工作者的职能。

    青少年综合服务社工职能
    提供专业辅导服务
    提供机会及指引，让青少年透过小组及活动，从经验、参与及合作过程中成长为有需要的青少年提供转介至合适之社会服务。
    发动小区人士及团体关注区内青少年的需要，促进合作，培育青少年健康发展。

    小区中心社工职能
    扮演服务设计及提供者，促进、倡议、网络小区资源、教育及透过外展式手法发挥小区渗透及动员能力，将服务与小区需要串连起来。

    服务关注到个人、社群、小区以至社会层面的需要及政策、网络有关资源，以解决及改善小区问题。

    长者活动中心社工职能
    社工需要掌握区内长者的特性及需要而策划合适的服务，其角色主要有5项：
    提供直接服务，包括情绪支持、个案评估及辅导、小组辅导服务以及小区教育工作等。
    联系区内不同团体，如长者健康中心、小区精神评估小组、区内安老服务单位、康乐文化事务署、区议会、社会署等寻求合作及协调，发掘资源，提供服务。
    发掘区内义工、服务长者；又训练长者义工，达到「老有所为」之目标。
    作为长者活动中心的社工，相信是最能掌握长者于地区上的需要，因此，社工会透过不同的渠道，向有关方面反映长者的需要，影响政策之制定及资源之分配。
    不时评估区内长者的需要而改善及创新服务。
    老人院舍的社工职能
    协助老人适应院舍式生活
    入住前的评估和准备
    入住后在生活习惯上的适应
    重建与家人交住的模式
    发展新的人际关系
    协助老人适应晚年生活
    认识老化的过程，适应晚年的身心变化
    为有长期疾病或残疾情况的老人提供辅导，加强康复信念
    协助临终的老人面对生命的终点
    为有特殊需要的老人，提供治疗性的活动，如抑郁症老人、老年痴呆症患者。
    协助老人达致「老人所乐」、「老有所学」、「老有所为」
    组织多元化的活动，帮助老人学习新知识，增进生活体验，以发挥个人的才能，与时并进，并为他人和小区服务。
    辅助老人院发展专业服务，提高服务素质
    为老人院的工作人员提供培训，以助他们认识老人的心理和与老人沟通的技巧因应个别较难服侍的老人，社工可统筹院方人员共同讨论，大家协商一致的处理方法联系和推动其它人士关心老人，如亲友、志愿工作者、小区组织。

    医务社会工作部的社工职能
    为病人和其家属提供辅导及援助，以协助病人或家属因疾病而引发的问题：例如情绪、经济、家庭、职业及心理问题等，以提高医疗效果；
    协助他们充份能善用医疗机构及小区所提供的医疗及康复服务，以预防疾病的蔓延和复发，使病人自力更生，重新适应社会；
    辅导服务；
    协助病人订定离院计划，评估及转介病人申请康复服务及有关小区资源；
    执行法定的任务(例如：由社会福利署署长监管之儿童个案)；
    提供转介经济援助、体恤安置、转介家务助理或医舍住宿等安排；
    与其它医护人员合作，主动接触小区内有需要接受医疗及康复服务的人士，提供有关的援助；
    经与医护人员了解病人情况后，制定入院及离院计划；
    协助教导有关疾病或残疾所引起的社会及心理影响。
    在私营部门或个人执业的社工职位随着经济和社会的发展，已发展国家的社会工作渐渐拓展到私营部门或个人执业，在私营部门的社会工作职位通常是家庭辅导、院舍、青少年辅导等方面。个人执业则集中在个案工作，家庭及婚姻辅导，青少年工作等方面。香港在这方面还刚发展尚未普及。
   结语
    新中国的社工发展可追溯至1987年9月民政部邀请了一批社会学学者和民政工作的专家以及国家教育委员会有关部门负责人在北京召开了研讨会，讨论社会工作教育的有关问题，确定了发展社会工作的立场。同年国家教委批准北京大学设立社会工作专业，其后厦门大学、吉林大学等院校相继在相关学系内设立课程，而中国青年政治学院是第一间设立社会工作系的院校。
    翌年，亚太区社会工作教育协会与北京大学合办亚太区社会工作教育研讨会，以「社会工作课程发展的现况与趋势」为主题（阮曾媛琪，1996，页5）参加者包括来自亚太区、英国、美国和加拿大等地的120位代表。
    在社会工作实务方面，2003年在浦东社会工作者协会主办，浦东社会发展局支持下，并得到香港基督教服务处的参与下成立了全国第一间民办非企业的专业社会工作机构——上海乐群社工服务社。
    2006年7月20日国家人事部和民政部颁布《社工职业水平评价暂行规定》和《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》，民政系统及相关单位设立社工职位。
    随着社会的发展，社工专业的需要也日渐殷切，现在正是时候进一步发展厘定社工的有关职位、要求、建立社工的专业水平和职业阶梯，相信社工专业定能在以人为本，建构和谐社会的方向下推动社会发展。

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吴水丽，香港注册社工，早年获美国匹兹堡大学社会工作硕士，后并取得北京大学法律学系法学士学位。吴水丽从事社会工作逾三十年，现任香港基督教服务处行政总裁，同时在香港中文大学社会工作系兼课。曾先后出任国际社会工作者联盟 (International Federation of Social Workers) 副会长及财务长、香港社会工作人员协会会长、香港社会服务联会副主席等职务。

除本身工作外，吴先生并以专业社工身份积极参与香港社会事务，1994年获香港政府委任为太平绅士。吴先生曾出任社会福利咨询委员会、医院管理局、交通咨询委员会等委员。现任香港房屋委员会、城市规划委员会、禁毒常务委员会和法律援助服务局等成员，吴先生也是香港公益金的董事。

吴先生自1988年就积极参与社会工作在国内的发展，香港基督教服务处与北京大学、中国青年政治学院、北京师范大学、华东理工大学及中山大学开展了交流和培训的工作，同时也与北京和上海多个团体开展了合作计划，他在1995年获聘为中国青年政治学院社会工作学管理学系客座教授，又在2000年获中国社会工者协会聘为名誉顾问。

吴先生经常有论文在研讨会及社工刊物上发表，并曾出版过三本社会工作和社会福利的文集。