充权评估模式的应用与挑战——以H市家庭综合服务中心评估项目为例

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充权评估模式的应用与挑战——以H市家庭综合服务中心评估项目为例

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作者 顾江霞 2013-07-05  来源：《社会福利：理论版》(京)2013年1期　

　
　　【内容提要】充权评估模式强调利益相关者的操控和参与，通过一个反思及行动的循环，务实地提出改善项目的具体方法，以促进利益相关者自我评估及自我决定为目标。文章聚焦于社会工作项目服务的评估历程，以H市家庭综合服务中心评估项目实践为例，在明确充权评估模式理念的基础上，讨论充权评估模式每一步操作步骤所需完成的任务和所关注的问题。在进行评估时，评估主体需要考虑诸多问题，诸如评估的外部与内部生态系统的复杂性、评估主体的独立性和价值观倡导、各利益相关方的立场差异和力量对比等问题，并据此发展出适合当地实际的评估策略。充权评估模式倡导各利益相关方积极正向的沟通，积极发展透过公平的游戏规则，能够使各方有机会参与，以达到各方力量的均衡，能够使各利益相关方在发展过程中互相促进。
8 Z" e7 C+ q  H. ^* K( x0 Q. L　　【关 键 词】充权评估模式/社会工作项目/利益相关者

　　随着社会工作专业化、职业化的进程加快，各地针对不同服务人群的社会工作实务随之展现。就珠三角城市来说，从2008年以来，政府倡导社会管理体制创新，社会工作专业服务被政府、社会大众寄予重望，各地投入很多资源来扶植社会工作专业发展，初步形成诸如深圳、东莞、广州、佛山不同的地区社会工作发展特色。资源投放最直接的表现在资金投放上，如广州整体投放在购买社会工作服务项目的资金每年约为4500万元；深圳每年为6000万元；东莞每年3000多万。与此相关，各地也纷纷出台规范社会工作机构运作、购买服务流程、服务质量标准等相关政策。这些社会工作项目实施效果究竟如何?资源投入与服务产出之间的关联性如何?社会工作专业服务品质如何?这些问题越来越成为社会所关注的问题。
7 `, F9 \- Y: e9 K$ p　　相对于传统的政务性和商业性的社会服务，非营利性的社会工作专业服务是新生的事物。社会工作实务发展需要面对很多问题，诸如如何制定相应人群的专业服务质量标准、如何创新专业服务所需的体制空间、如何加强专业服务的问责机制、如何确保及提升专业人员的专业服务能力等相关问题。在社会工作发展过程中，评估无疑具有举足轻重的作用。本文聚焦于社会工作项目服务品质的评估，以此探讨评估方法在社会工作实务中的运用及所存在的问题。本文以H市家庭综合服务中心评估项目为例，探讨充权评估模式在社会工作实务中的应用，以及在应用过程中遇到的挑战，以此反思现阶段社会工作可持续发展道路。
0 h- C+ D( T! t& L' d　　一、充权评估模式的基本概念
  b( G6 g3 o% Z& D1 U1 R3 n　　充权评估模式属于互动性评估，强调利益相关者的操控和参与，通过一个反思及行动的循环，务实地提出改善项目的具体方法，以促进利益相关者自我评估及自我决定为目标①(何宝英，2008)。评估的目的是在于授权给被忽略的群体，如穷人、少数派，应当采纳他们的意见，吸收他们参与评估的设计和分析②(彼得·罗希等，2004)。充权评估的推行是一个循环过程：(1)评估社区关注与资源；(2)设定任务与目标；(3)发展策略与行动计划；(4)监察过程与成果；(5)与有关人士的沟通资料；(6)提升适应性，更新和制度化(Fawcett, et al.，1996，转引自郭毅权，2008)。在此模式中，评估员需要遵循的基本原则包括：改善、社区拥有、包涵、民主参与、社会公平、社区知识、实证为本的策略、能力建设、组织学习和交代③(费德文，et al.，2005，转引自郭毅权，2008)。
5 W6 B6 c$ U6 w　　从上述简要介绍可知，充权评估模式倡导在评估过程中，评估各方特别是弱势的一方如何参与到评估过程中，以实现“助人自助”的目标。如果以评估对象在评估过程中参与的程度为维度来描述评估对象的权力谱系的话，一方是评估对象“自治”，与评估者处于完全对等的位置上；另一方是评估对象没有机会发表意见，处于完全“无权”的状态。在充权评估模式中，评估对象从“无权”到“自治”地参与到评估过程中。在这一过程中，评估者扮演的角色是训练者、促进者、倡导者、阐明者和解放者④。因此，对充权评估模式来说，评估主体沿着“专家评估”到“社会工作服务机构自我评估”再到“服务对象利益团体评估”的轴线转移，评估权力相应地将沿着“专家”到“社会工作服务机构”再到“服务对象利益团体”的轴线转移。评估项目利益相关方的博弈过程中，“在必须权衡、评估、平衡互相对立的观点和不同支持者利益的任何政治体系中，评估者充当的是专业证人角色，他们证明项目发挥效力的效度，支持以事实为基础的信息(彼得·罗希等，2004)。”⑤由此可见，充权评估模式尽管强调“利益相关者自我评估及自我决定”的评估目标，但仍强调评估过程“以证据为本”，强调“实事求是”。
+ M: i8 S: u. E　　那么，在社会管理体制创新项目评估中，为谁充权?充什么权?谁来充权?在此我们需要首先分析评估的基本要素，即评估主体、评估标准、评估方法、评估对象、评估效用。(1)评估主体即实施评估者，可以是社会工作项目执行者、决策者、监管者或特定的评估机构。按评估主体的不同，可以分为内部评估和外部评估。内部评估即社会工作项目执行者自我评估；外部评估可以是社会工作项目决策者或者独立的监管团体委托特定的评估组织去实施。(2)评估标准即是评估主体在实施评估过程中所依据的评估依据，评估主体借此来判断社会工作项目实施成效。评估主体通常会依据其所倡导者的评估价值理念，设定评估标准。最为常见的评估标准形式是评估指标体系。(3)评估方法是指通过什么程序来收集、整理和分析评估资料。在社会工作项目评估中，通常会采用定性和定量方法的结合，通过多种证据来源来分析社会工作项目实施成效。(4)评估对象是指评估主体所指向的对象，一般是指具体的社会工作项目或所依托的服务单位开展的服务。由此可见，评估对象与调查对象不同，调查对象包括与评估对象相关的各利益相关者。(5)评估效用是指评估的效力和影响力，即评估是否达至评估所预期的目标。就充权评估模式来说，评估主体与评估对象之间采用双向沟通模式，双方能够就评估标准、评估方法进行沟通，以达成共识，从而提高评估效用。可见，充权评估模式考虑的是评估主体和评估对象之间的相互促进或者相互充权或相互培力的过程。这一模式通过各利益相关方的参与，特别试图提高弱势群体的参与力量，以此来改变不均衡的权力结构关系，从而使评估效用最大化。
　　在此，我们将充权评估模式过程简要分解为以下各环节的循环过程：“实践——反思——改进方案——再实践”。(1)实践是指社会工作项目实际开展情况，包括资源投入、服务产出、预期目标设定等方面的进展。(2)反思是指通过评估检讨服务目标达成程度和服务成效相关问题，比如服务项目实施后社会问题解决程度或社会需要满足程度，并借此反思服务策略的适宜性。(3)改进方案是指根据反思的情况确定社会工作项目服务改善的方案，包括宏观社会政策倡导方案和机构政策的改进方案，以提高社会工作项目成效。(4)再实践是指社会工作评估回到起点，根据改进方案进行实践，并重新检视社会工作项目介入后各方情况的变化。下面结合某市家庭综合服务中心评估实践，分析充权评估模式的应用过程及其所遇到的挑战。
　　二、充权评估模式的案例研究：以某市家庭综合服务中心评估为例
* U5 s" ^% G' J% O  e  P- M　　(一)有关某市家庭综合服务中心的评估背景介绍
　　某市2009年开始大力推动社会工作专业服务，并于2010年进行街道社区综合服务中心试点项目。在此有必要交代一下街道层面社会管理体制创新的背景。该市政府在街道进行社会管理体制改革，即在街道建立社区综合管理中心、社区综合服务中心、综治信访维稳中心和综合执法队伍(简称“三中心一队伍”)⑥。“一个服务中心”，即市区两级财政在每个试点街道共投入200万元建立家庭综合服务中心(服务单位)，要求该中心必须提供老人服务、青少年服务、家庭服务，同时可选择社区矫正、志愿者、残障康复、外来工等服务领域。服务单位最早的表述为“社区综合服务中心”，共创立的初衷是借鉴中国香港和新加坡的家庭综合服务中心经验为辖区内居民提供社会工作专业化服务，其服务功能定位有别于该市偏重基层政务服务和便民服务的“社区服务中心”。政府主管部门后来将“社区综合服务中心”改为“家庭综合服务中心”。由于名称前后有变动，有的服务中心仍挂牌“社区综合服务中心”，有的已改为“家庭综合服务中心”。
7 u; j  o6 {; C　　家庭综合服务中心要求街道整合场地资源，通过政府招投标的形式确定家庭综合服务中心的承办经营单位，然后由市民政局、街道办事处、社会工作服务机构签订资助及服务协议。在试点阶段，家庭综合服务中心有两种运营模式设计，一是由街道创建具有民办非企业法人资格的社会工作服务机构，由该社会工作服务机构直接经营家庭综合服务中心；二是街道通过招投标的方式选择社会工作服务机构，由中标的社会工作服务机构经营家庭综合服务中心。事实上，还有一种运作模式，即混合运作模式。街道为了整合资源，扶持本社区成立的社会工作服务机构而采取的一种模式。这种模式最明显的特征是，街道引入的社工服务机构和街道发起成立的社工服务机构在场地、人员管理、服务对象、服务成效报告等方面混合。
　　为了规范家庭综合服务中心利益相关方的权利、义务，该市民政局在2010年委托该市社会工作协会制定家庭综合服务中心三个工作规范，分别是《街道社区综合服务中心实施政府购买服务流程规范(试行)》、《街道社区综合服务中心相关参照标准(试行)》⑦、《中心资助及服务协议(试行)》。2011年，市民政局按照进度，通过招投标确定家庭综合服务中心评估项目的主体，该市社会工作协会中标，负责家庭综合服务中心中期和末期评估。
. D; M4 Q' m# J, z1 A　　正如彼得·罗希等人所描述的，评估有其自身的社会生态学，“无论(评估)动力是什么，评估者的工作总是在一个真实世界的背景下展开，这一世界充满各不相同的甚至经常是相互矛盾的利益群体。在这种关系中，必须注意两个作为评估背景的重要因素：一个是多项目方的存在，另一个则是评估通常是政治程序的一部分⑧。”在评估组对家庭综合服务中心进行评估时，同样要考虑评估所处的社会生态系统，考虑到各利益相关方的立场、利益，考虑到评估过程及结果对各利益相关方的影响，以及评估可能遇到的挑战。在此，我们通过评估的生态系统图来看各利益相关方的关系。
4 h0 w: B; A% K. f) Y8 n0 Q　　在评估项目实施中，评估方、承办方和街道方主要问责对象是市和区两级政府，而政府的问责对象是群众，由此可见，群众是评估方、承办方和街道方的间接问责对象。但由于政府现时对社会工作的重视，各街道普遍希望本街道家庭综合服务中心能够在评估中获得好成绩。这很有可能导致评估方、承办方和街道方在评估过程中的合谋。事实上，评估过程是权力斗争的过程，也是各利益相关方寻求利益平衡的过程。
　　(二)充权评估模式在评估家庭综合服务中心的操作步骤说明　在评估家庭综合服务中心的过程中，评估团队遵循充权评估模式的步骤，发现在每一步骤实际操作中有实践中各利益相关方的“智慧”或“对策”。在此，我们展开来分析。
　　1.评估社区关注与资源
! ?# B9 {9 v( {) W4 X+ u3 X　　图1：评估生态系统图
' K( F2 {) q6 i4 ]: G' j, k　　这方面主要通过了解三个方面来评估，一是了解家庭综合服务中心所针对的服务人群服务需求或社区问题的识别情况。由于社会工作服务是新生事物，街道分管领导通常会委托意向投标单位在投标前协助街道方做前期调查，并拟定相应的服务产出的数量指标和成效指标，以明确政府购买服务的实质性内容。鉴于此，评估团队发现，投标方在前期介入会影响招标过程的公开性和公平性。因此，评估团队需要推动政府主管部门反思社会工作服务的招投标制度设计。二是根据家庭综合服务中心建设及运营标准，评估团队发展出各项标准的指标体系，用以检视场地资源、人力资源、政策资源等方面的投入、建设及管理。三是评估团队亦重视承办家庭综合服务中心对现有社区资源的挖掘及利用。评估团队发现，不同社区服务资源差异较大。比如以“为老服务”资源来说，各个社区在敬老文化传统、领导重视程度、投入资源等方面差异较大。有的社区资源相对丰富，有“敬老院”、“星光老人之家”或“老人活动中心”、“居家养老服务点”、“日间照料中心”相关的场所和服务；有的社区资源相对贫乏。那么，如何整合和扩充“为老服务”社区资源，如何提升老人服务专业化水平?在其他服务领域，遇到同样的问题。比如青少年服务，社区有“关心下一代委员会”、团委、青年志愿者协会等相关资源；再如家庭服务，社区有妇联开展的家庭服务。在社会工作行业采用嵌入到现行体制内部的发展策略的情况下，社会工作所在的机构及从业人员势必要面对传统资源的碰撞、磨合，这是中国大陆社工发展的现实情境之一。
9 q6 G3 N& }, x9 O8 Z- D' I6 u& D　　2.设定任务与目标
- H8 Y" j  w8 O1 S　　试点家庭综合服务中心运营期为二年，服务质量标准及其他相关文件的有效期限也是两年。每半个月便会有过程观察员到各服务中心了解情况，并分别于2010年5月进行中期集中评估和11月进行末期集中评估。因应于服务发展阶段的不同，不同阶段的评估侧重点也有所不同。首先，通过中期评估前的四方评估标准培训及座谈会⑨，经过共同讨论，中期评估的任务确定为“掌握情况，了解问题”，即了解资源投入与使用情况，通过中心运营及建设标准、协调沟通机制标准进行监控，发现问题。相应地，中期评估的目标是家庭综合服务框架形成，即家庭服务中心有能力实现各项服务功能。其次，末期评估任务为家庭综合服务中心成效，是否能够“取信于民”。相应地，末期评估目标为各领域服务成效标准的制定及实施，以促进专业服务成效的提升。尽管为期二年的试点期限较短，但评估仍为社会工作行业发展提供了反思机会。正如前文所述，充权式评估倡导各利益相关者自我评估及自我决定的评估目标，侧重评估对象“充权”过程。
　　事实上，我们发现，家庭综合服务中心(以下用“服务单位”指称)服务成效受到社会期望和专业能力两个方面的推动。从这两个维度出发，服务单位在不同情境下评估的任务与目标会有所变动。表1为家庭综合服务中心的社会期望与专业能力不同组合关系下的评估任务分析表。
0 A7 q% R2 Z6 m8 f- M3 i　　3.发展策略与行动计划
: V. i( P, p( v4 u, @　　充权评估模式强调以证据为本的评估方法。在此我们通过评估队伍组建、评估工具开发、评估资料收集方法三个方法来说明。首先，就评估队伍组建来说，评估实施方组建过程观察员队伍、集中评估专家队伍、评委专业督导队伍和行政督导队伍。过程观察员队伍通过招募高校社会工作专业高年级学生组成，并通过培训和分享会等形式保证过程观察的顺利开展。评估专家队伍通过招集高校社工专业老师和社会工作服务机构资深社工组成。为了保持利益中立，如果评委参与了评估对象的服务，则退出评委队伍。专业督导聘请中国香港、新加坡资深社工，对本地评委进行评估知识培训。培训的内容包括程序逻辑模式的评估方法、专案服务评估方法、中国香港及新加坡家庭综合服务中心评估经验与反思。其次，就评估工具开发来说，评委设计评估指标体系，并参与实地评估，根据实地评估意见反馈修改评估方案。由于在规定的评估期限内，评估对象较多，评估所需的评委数量较多，因此，评估队伍中设有首席评委小组，每个首席评委负责1个评估小组的工作，而每个评估小组均要完成一定数量的服务单位的评估工作。首席评委小组的一项任务便是设计评估指标体系，并参与实地评估，根据各方反馈意见来修改评估方案。再次，就资料收集方法来说，评估队伍综合运用定性和定量两种方法收集资料，在此基础上提出评估意见。
5 M6 K$ d6 D5 k; @　　与此同时，评估对象在应对评估时，也发展出相应的策略及行动计划。首先，街道方与承办方构成“利益共同体”和“形式上的共同体”，一起面对评估主体所实施的评估活动。这样一来，在服务对象自治组织未发育充分的情况下，评估对象较容易掩盖某些更为敏感性的问题，比如承办方与街道方的合作关系构建过程及存在的问题。双方都有互相合作的需要，一方面是承办方的专业服务能力和专业价值追求，另一方面是街道管理能力和动员资源能力。那么，在现实中，双方在协商或谈判阶段有无平等的地位?双方究竟是伙伴关系还是依附关系?双方对彼此的期望是否一致?如果出现双方不顾服务对象利益的“合谋”，评估主体怎么办?评估能够达到评估方、承办方、监管方的互相促进吗?在H市评估实施过程中，只有中期和末期评估完后，评估对象才能够从市区财政获得服务协议中相应比例的拨款。通常来说，评估并不会造成家庭综合服务中心项目的中止，但在政策文本中，评估结果可能直接导致承办方服务的中止。这些均可说明评估的权威性和强制性。如果忽视充权评估模式的最终目标，评估活动极有可能使评估对象疲于应付各种工作，而不能使其聚焦于服务质素的提升上。
: q% ~! Z1 ^5 [& o　　正是由于评估的强制性和权威性，评估对象通常会根据中期评估意见做相应调整，并反馈给评估主体，评估主体会再收集服务对象的意见，以了解评估对象改进后的服务成效。可见，充权评估过程是一个循环往复的过程，在任何一个评估任务实施时间点上，都有可能重新检视评估方案。在确保政策目标人群利益最大化的前提下，评估过程也须经得起检验。充权评估模式考虑不同利益相关方的权力分配情况，促进弱势者增能，构建和巩固利益相关方的平衡机制，以实现互相促进的评估效果。在评估过程中，评估活动使各利益相关方逐步澄清各自的权利、义务，并倡导相关社会政策改进。
- t& p* {! a4 P% d- _* x7 v# i: B2 b　　4.监察过程与成果
+ p1 M+ f; K( z! P2 }8 T) O　　首先，就监察过程来说，中期评估指标体系过细，造成评估对象文书工作量大，这也使得评估对象(主要是服务中心承办方)发展出“评估对策”，比如有的服务中心评估材料形式做得相当规范，但内容显得空洞；服务对象覆盖面相当少，仅限于为了应对评估的心照不宣的“合作”。从社会工作发展历程上来说，专业人才专业服务能力、评估团队评估经验、市区街道管理经验均有待提升，这也是合乎常理的事情。就评估来说，有人认为，促进服务质素提升的评估标准需要二至三年才能成熟⑩(黎永开，2011)。
　　其次，就监察成果来说，分为三个方面的成果。一是针对中期评估意见，承办机构及管理方所做的跟进。家庭综合服务中心一般都会拿评估报告与街道方进行沟通，以便于下一阶段的合作。二是中期评估后评估方举办社工机构财务管理培训、管理者经验分享会、一线社会工作者分享会、过程观察员分享会。三是末期评估根据中期评估的经验，有针对性制定督导工作规范，加强对服务成效的评估。具体的作法是，评估方通过发展各服务领域服务质量指标体系、设计服务使用者评价调查方案等各种方法来了解服务成效的评估，以此评估充权评估目标达成程度。
　　5.与有关人士的沟通资料
, ]1 B- o/ ]$ R. b8 a6 l* M　　评估方与承办方、街道方、委托评估方等在不同评估阶段保持着沟通。首先，在实地评估前，评估方通过评估标准培训、座谈会与利益相关方保持沟通，听取各方对评估的期望、方法、目的使用等的意见，并根据实际情况修改评估方案。再次，在实地评估过程中，通过一线工作人员访谈、街道分管工作人员访谈、服务对象访谈等了解各方相关的意见；通过查阅文件(包括服务中心递交的自评报告、服务中心所在地存放的服务记录和管理制度)等了解相关情况；通过现场观察，了解场地建设和实际使用情况。最后，各评估小组根据评估指标体系和各种资料，撰写评估报告，并发给评估对象，由评估对象根据事实提出反馈意见，评估团队再次讨论，对与事实有出入的地方进行修改。
　　在此基础上，评估工作人员撰写总评估报告，并与评估项目委托方进行沟通，了解委托方的兴趣所在和意图。与此相关，与中期评估相关的社会政策变动是，2011年7月该市所在省委和省政府通过了《关于加强社会建设的决定》，决定在2015年前全市所有街道建立家庭综合服务中心，从而解决了家庭综合服务中心是否可持续发展的压力。尽管在政府有限制地让渡公共服务空间过程中，其他各方对政府的政策、资金等资源依赖仍然存在。在利益相关者游说下，社工行业获得了较大的发展机会。在评估过程中，评估的政策空间(11)和关注点发生了变化。事实上，从社会工作发展的态势上来看，政府社会政策对服务中心这一社会工作专业服务载体的服务能力期望很高，而且服务中心的发展也不同程度地迎合了普通群体福利期望，除非极其特殊或严重的事件发生，评估方很难将新生的服务中心中止。评估方能够做到的也就是持续促进相关社会政策的改进、服务中心服务持续改善，而这些也正是充权评估模式应用所追求的结果。
% q- S' S0 m6 ^2 i) w% Q9 Z　　6.提升适应性，更新和制度化
　　在经过评估主体和评估对象互相了解，澄清彼此的目标后，双方能够互相适应，推动评估焦点即社会工作专业服务质素的保证上。评估对象通过内部评估(自我评估)和外部评估(除自身及服务对象之外的第三方评估)，发现服务存在的问题，厘清服务发展的目标和方向，重新审视、更新服务中心的各项政策，并将服务实践中呈现出来的相关经验制度化，从而更好地保障服务质素。
4 }" u9 v3 Y9 N0 l* Y- W  N) I　　在现实中，有效、公正的评估机制需要应对可能出现的两种评估行为。一种行为是“违规的短期行为”，即评估对象千方百计地通过各种违规手段来应对评估，比如“造假”手段的使用。评估对象为了通过评估获得持续资助，短期内需要完成评估主体所提出的各项任务，并不一定能专注于服务质素的保证和服务成效的提高。就各利益相关方不同的利益出发点来看，这种短期行为是可以理解的。因此，评估需要区分“违规的短期行为”和“合法的短期行为”，评估主体需要坚守评估伦理和法律底线。另一种行为是“投机行为”。在现时政策空间内，政策决策者的注意力变化和政策目标人群对政策决策者施加的压力大小对试点项目运作有很大的影响。一旦决策者注意力发展转移，那么很难谈得上服务单位(即家庭综合服务中心)可持续发展。为了获得政策决策者的持续关注，新生事物的实验很容易演变为各利益相关者的“投机行为”。如果这样的话，评估并不能促进评估对象改善服务，亦不能提高评估利益相关方自我决定的机会和能力，而是损坏服务单位的可持续发展的机会和服务对象的利益。有效、公正的评估机制要防止出现“劣币驱逐良币”的评估后果，即防止服务质素差的评估对象占据服务市场。好的评估机制就要将真正的良币筛选出来，并为劣币提供改善的机会，使得不同评估对象有一个良性竞争的政策环境中，以使真正为人民服务的机构能够有发展天地，使另有他想的从业者有所顾忌。
　　在评估过程中，各利益相关方(评估主体、承办方、服务单位、服务对象、政府监管方)的力量不断发生变化，博弈规则尚不够清晰，博弈的格局也会处在不断变化之中。那么，现在的评估机制是否有效、公正?是否能够达到前述的期望?不同利益相关方对评估的期望能否达成一致?由于评估机制所针对的是公益性质的或互助性质的社会公共服务提供机制，各利益相关者如果能够坚守“天下为公”这一价值立场的话，良好的评估机制才有可能建立起来，通过评估反思服务成效的提高和稳步发展才有可能实现。充权评估模式倡导评估主体与评估对象相互促进，但同时也反省评估本身存在的问题及所处的环境。
　　三、充权评估模式在理念及方法上的反思
　　从前述案例分析，不难发现，充权评估模式之充权理念是评估主体的良好愿望。在实践中，评估主体需要考虑评估各利益相关方的立场差异和力量对比，并据此发展出适合当地实际的评估策略。在此，我们通过反思充权评估模式在理念及方法上遇到的挑战，讨论充权评估模式本土化应用的策略。
　　(一)充权评估模式理念在实践中遇到的挑战
% g. p( n3 X+ N; W　　根据充权评估模式倡导者彼得·罗希等人的看法，充权评估的目的是在于授权给被忽略的群体，如穷人、少数派，应当采纳他们的意见，吸收他们参与评估的设计以促进利益相关者自我评估及自我决定为目标(彼得·罗希等，2004)。这一理念的实质是倡导民主化，倡导评估机制能够给各利益相关者公平博弈的空间，而不是被部分“精英”操控。
5 C3 \8 w9 Y4 @  m: b# A" p0 L3 s( a　　现时社会管理体制改革的呼声很高，改革者在不触动原有利益相关者利益分配格局下，尝试创建一种新的社会管理体制，以影响原有的部分失效的社会控制形式。也就是说，社会管理体制创设者并不触及深层次的矛盾，选择在较易入手的领域(福利领域)进行服务手段的创新。在现实中，这种体制创新很有可能被原有的既得利益者稀释，被原有的体制吸收消化掉。但现实的福利需求是如此迫切，以至于体制创新者亟须要制度创新的成效来说明其努力。在此背景下，不同立场和意图的各利益相关者在理念上是否能够统一?充权模式理念之“各方参与及有权利自决”是否是各利益相关者不同理念的交集?体制创新者是否有足够的力量使各利益相关者在此理念上达成一致?能够让各利益相关方达成共识的便是“以民为本”，并以此扩大改革的社会认同度和夯实改革的社会基础。“以民为本”的道德声称需要在体制创新中实践出来，评估本身也需要评估主体通过实践来表现所秉持的评估理念，由此才可能倡导其他利益相关方达成“以民为本”的理念共识。评估的过程，也是各利益相关方互相探索其他方的立场、决心、兴趣所在的过程。在诸多碰撞过程中，各利益相关方逐渐澄清、明了他方对自己的角色期待、服务空间、服务愿景实现的可能性。
/ c2 o3 h. W% ^3 t# T: O　　由此看来，家庭综合服务中心作为社会管理体制创新的一个产物，评估只是相关社会政策执行的一个环节，在各利益相关方博弈过程中，评估所能发挥的作用也极其有限。但是，评估是贯穿整个体制创新的过程，从体制创新项目立项评估、过程监察评估及最终成效评估，评估的作用也不可低估。充权评估模式从最根本的评估价值观出发，反观评估最终要实现的目标，这实在是一项很有挑战性的社会实践。
　　(二)充权评估模式方法在实践中遇到的挑战
/ x8 G2 |0 g( k( s% j　　从前述充权评估实践过程描述上，我们可以看出，本案例所采取的收集和分析评估资料的方法是立足于实际探索出来的，并不是严格意义上的学术研究。但是，评估实施方尽可能地采用多种方法和从多种证据来源来评估所实施的试点项目。这些方法本身也需要反思。以下举两例有关方法使用上遇到的挑战。
　　1.有关服务对象抽样方法的问题。
　　评估实施方通过座谈会和电话访谈两种方法来了解服务对象的满意度。为了便于执行，评估实施方要求承办方(即承办家庭综合服务中心的社工服务机构)自己确定参与座谈会人员的名单。这样的话，承办方往往会找服务满意度最高的服务对象来参与座谈会或者提供相应服务对象的电话号码供评估实施方抽取。尽管评估实施方能够通过座谈会了解到服务提供者的专业方法和服务对象的感受，但那些对服务有意见或批评的服务对象就无法接触到。由于家庭综合服务中心(即服务单位)运营时间短，服务对象覆盖面也较窄，服务单位的知晓度较低，那么，如何了解全面情况?根据承办推进服务的进度和实施情况，评估实施方需要更细致地考虑抽样方案。
　　2.有关中期评估指标体系的争议。
( @+ t) K+ n/ y3 W　　中期评估指标体系分为大标准，每个标准有三级指标，较为详细。比如中心运行建设标准中有一项是“中心人员配备”，发展出“中心工作人员数量、专业结构、中心主任资质”三个二级指标，就“中心主任资质”来说，发展出“社工本科学历及其以上或持社工师资格证书”和“有3年以上社会服务或社区工作经验”两个三级指标。在评估中，承办方表示较难招聘到适合此条件的中心主任。评估实施方发现，中心主任这一层级的社工人才很稀缺，出现社工人才“拔苗助长”的现象。评估标准如何在评估指标硬性规定和自由裁量权之间取合?评估标准如何既符合社工发展现实情况又保证专业服务水准?评估指标体系在争议中不断地修改，以期更符合现实又能促进行业发展。
  ^. w. F; _6 Q- i　　不难看出，充权评估模式应用过程中，评估主体需要考虑诸多问题，诸如评估的外部与内部生态系统的复杂性、评估主体的独立性和价值观倡导、评估公信力和影响力等问题。总之，充权评估模式强调各利益相关方积极正向的沟通，积极发展透过公平的游戏规则，能够使各方有平等的参与机会，以达到各方力量的均衡，能够使各利益相关方在发展过程中互相促进。
　　注释：
　　①何宝英.项目评估方法及模式[M]，北京：北京大学出版社，2008：22.
& [5 x$ X3 L8 {9 z2 \: i$ a　　②彼得·罗希等著.评估：方法与技术(第7版)[M].邱泽奇等译.重庆：重庆大学出版社，2007：263.
  q: |6 y% Q) K: k7 N1 Z　　③郭毅权.儿童之家评估工具的设立：充权评估模式[C]//陈锦棠等著.香港社会服务评估与审核.北京：北京大学出版社，2008：92.
/ Z% l2 m7 W' I$ k　　④“充权效果的达成主要通过五个核心元素，包括训练、促进、提倡、阐明及解放。”郭毅权.儿童之家评估工具的设立：充权评估模式[C]//陈锦棠等著.香港社会服务评估与审核.北京：北京大学出版社，2008：92.
/ d5 h4 G4 y# O6 Q1 s- c6 |　　⑤彼得·罗希等著.评估：方法与技术[M].邱泽奇等译，重庆：重庆大学出版社，2007：266.
8 W  L5 G" k7 C/ s3 R' C0 p5 L& @- g1 v. _　　⑥社区成解决社会问题“第一线”[N].南方日报，2011—07—10.
　　⑦相关参照标准包括家庭、老人、青少年、残障康复、义工培训及服务六大服务质量标准、中心运营建设标准、管理标准、服务对象权利保障标准、协调沟通机制标准、考核评分标准。
$ h' q3 j1 T1 \) Y　　⑧彼得·罗希等著.评估：方法与技术[M].邱泽奇等译.重庆：重庆大学出版社，2007：261.
* t- A; t" U  f2 y+ b; `/ b　　⑨四方是指家庭综合服务中心承办机构、街道分管工作人员、过程观察员与评委四个利益相关方。
" c. B5 Q+ ~0 H1 i7 W8 o　　⑩黎永开于2011年6月19日在佛山桂城“首届珠三角社工大聚会”分论坛“社工服务成效评估”上的发言资料。
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　　(11)政策空间是指一套在任何给定的时点都可以获得政治支持的、可供选择的政策集合……政策空间随着有影响力的人物为争取其他有影响力人物和普通大众的支持所进行的努力而发生变化。彼得·罗希等著.评估：方法与技术[M].邱泽奇等译.重庆：重庆大学出版社，2007：270.  来源：http://cncasw.blog.163.com/blog/static/16913796820137361432132/