我国政府购买社会工作服务初探

yilingche · 发表于 2009-5-5 22:57

一、我国政府购买社会工作服务的基本情况
我国社会工作服务的购买主要体现在社会福利、社会救助、社会慈善、残疾康复、抚恤优待、社区建设、司法矫正、教育、卫生等领域。目前，北京、上海、广州、杭州、南京、无锡等地区对民政、医疗卫生、社区矫正、就业培训等领域公共服务的购买进行了有益探索。
（一）基本模式。
从理论上讲，社会工作服务的购买者和提供者之间是两个相对独立的主体，二者之间是契约而不是上下级关系。从采购方式来看，社会工作服务的政府购买也应按照政府采购的标准程序进行，即主要采取竞争性招投标方式进行。但受市场发育和管理水平等条件的约束，我国目前社会工作服务买卖双方之间的关系复杂，因而在采购模式上与一般市场经济国家有很大的不同。从试点情况来看，我国政府购买社会工作服务的模式主要分为三类：一是形式性购买，即民办公助；二是非竞争性购买，即公办私营；三是竞争性购买。
第一种模式：以上海新航、阳光、自强社会服务站为代表的形式性购买模式，即社会工作服务的提供方实际上是购买方在职能上的延伸，社会工作服务的提供方不是独立的决策主体，买卖双方不构成契约关系，因而只能是形式上购买。这种模式的优点在于：政府对社会工作服务的管理力度大，在一定程度上解决了政府公共服务提供不足的问题，并有助于培养一批社会志愿者。其缺点表现在：一是政府与被购买社会工作服务的民间组织之间存在着一定的依附关系。由于合同双方不是两个独立决策的主体，而是带有一定的“雇佣”关系，使得这种购买模式容易流于形式，从而违背了政府购买社会工作服务的本意。二是在政府全力推动下，政府对新航等组织的定向社会工作服务购买，形成了资金上的行政垄断，让其他非营利组织不能得到此部分经费，不利于民间组织的健康发展。三是由于政府可自建民间组织，再向此组织购买服务，很容易把一些不属于政府职责范围内的服务纳入政府购买范围，从而出现盲目购买的趋势。四是可能带来部门利益的膨胀。在缺乏社会监督的情况下，政府通过建立自己能控制的民间组织，以转移政府职能、购买社会工作服务的名义，为国有资产流失提供了合法外衣。
第二种模式：以上海“罗山市民会馆”为代表的公有私营（非竞争性购买）模式。1995年，上海浦东新区社会发展局兴建了罗山市民休闲中心，为了提高休闲中心管理效率，该局不是依靠街道办事处和居委会等传统的社区管理模式，而是通过协商，委托上海基督教青年会出面管理，并于1998年接受政府养老服务的委托。这种模式的买卖双方是独立的法人主体，二者也形成契约关系，但社会工作服务的提供主要是委托方式进行的。这种模式的优点是借鉴了市场机制，打破了以往单纯依靠政府投入和补贴的方式，有助于提高社会工作服务效率，降低成本，缺点是缺少竞争和透明，社会工作服务买卖难以监控。
第三种模式：竞争性购买模式，即合同双方是两个独立决策的主体、有明确的社会工作服务购买目标、有可选择性的竞争市场和公开的竞标程序等四个条件，从而实现政府通过招标的方式达到成本最小化、收益最大化的目的。政府通过竞争性购买的方式提供了多种社会工作服务。北京市海淀区2005年成立了公共服务委员会,作为政府购买公共卫生服务的代表,采取了合同外包或招投标等形式,向医疗机构购买卫生服务。上海市已全面启动了居家养老服务计划，将政府财政投入直接与老年服务效益挂钩，改变过去政府开支侧重于直接兴建兴办机构等购买公共工程行为，转变为依托养老机构提供居家养老服务的直接购买公共服务方式。
同前面两种购买模式相比,政府竞争性购买模式具有以下优点：一是发挥了民间组织自身优势，提高了社会工作服务的质量。二是有了成本约束机制，提高了服务效率。三通过公开透明的招标，有效地防止腐败，降低政府采购成本。可以预见，随着民间社会工作服务机构的壮大,政府以竞争性购买方式提供社会工作服务无疑是社会工作服务提供的基本方向。
（二）资金来源。
政府购买社会工作服务的资金来源主要有税收收入或者非税收入。具体来说：一是税收收入。例如，上海浦东、普陀、静安等区专门制定了政府购买社会工作服务的政策或者文件，将政府购买民间组织服务的资金纳入财政预算。二是非税收收入包括行政事业性收费或者彩票公益金收入。例如，上海虹口区四川北路街道每年投入3000多万元，用于购买民间组织在社区文化体育方面的服务。辽宁省民政厅与财政厅建立福彩扶贫专项资金，积极引导农村专业经济协会扶贫帮困。深圳从彩票公益金划出2000万元资助社区社会组织。
（三）资金支付方式。
政府购买社会工作服务主要表现在就业岗位和服务项目的购买上。
一是购买就业岗位。在就业压力增大的情况下，地方政府通过出资购买就业岗位及培训成果的方式，提高本地就业率。上海市从1988年就开始由政府购买就业岗位、购买培训成果和中介服务，截至2002年底，仅就业岗位就购买了10万个以上，安置人员就业7万多人。上海市黄浦区将退伍军人培训、安置等任务委托给退伍军人职业介绍所，政府提供相应的经费保障或补贴。上海市静安区对录用特困人员的用工单位，政府每月给予200-280元不等的补贴，极大地鼓励了用工单位录用特困人员的积极性。广州市政府则每年安排一定数目的专项资金，对那些为高效毕业生提供公共服务的机构给予补贴。
二是购买服务项目。政府花钱购买社会工作服务项目，这种支付方式在上述地区较为普遍。上海普陀区将300多家民间组织的日常登记、党建工作和婚介机构的监管及家庭收养的评估等职能转移给区、街道、镇民间组织服务中心；该区草杨新村街道社会工作站接受政府委托，拆除70多户（处）违章建筑，无一起群众信访事件发生。南京市鼓楼区通过政府购买养老服务的方式，基本解决了全区独居老人和部分空巢老人日间照料和提供养老系列服务，极大地激发了社会非营利服务组织的积极性，促进了社会养老事业的发展。北京市海淀区2005年成立了公共服务委员会,作为政府购买公共卫生服务的代表,采取了合同外包/招投标等形式,向医疗机构购买卫生服务。此外，为将政府购买社区卫生服务落到实处，辽宁省铁岭市确定了18个公共卫生服务项目，实行政府出资购买。

二、我国政府购买社会工作服务存在的问题
我国政府购买社会工作服务还处于初始阶段，人们对社会工作的认识普遍不足，社会工作服务市场发育水平较低，社会工作服务机构对政府的依存度过高，政府购买社会工作服务的监管亟待加强。
（一）对社会工作的认识普遍不足。
由于内地社会工作发展起步晚，社会上对社会工作的认识普遍不足。目前，除了民政等少数部门外，社会上以及大多数政府部门对社会工作服务的内涵和功能并不了解，也没有认识到政府与非政府组织和社会工作机构的合作是国家社会福利制度和政府管理模式的一种完善。目前，大多数政府部门仍习惯于直接提供公共服务，对政府购买社会工作服务的积极性不高。
（二）“全能型”政府模式限制了社会工作服务市场的发展。
20世纪50年代至70年代，在计划经济体制下，几乎所有属于社会工作范围内的事情，如公益活动、社会服务、社会福利和社会救助等，从机构设置、资金筹集到具体工作的实施，全部由政府承担下来，政府无所不包的管理模式排除了专业社会工作存在的必要性，导致这一时期社会工作停滞不前。目前，这一状况并没有根本转变，政府部门及其所属事业单位掌握着大部分社会服务领域的资源，不愿意通过政府购买方式，将一些社会服务项目交由社会工作机构去做；另一方面，由于社会工作机构数量少、规模小，难以提供满足不同需求的社会服务。因而，我国真正意义上的社会工作服务市场目前尚未形成。
（三）政府购买社会工作服务的资金预算不公开。
在开展政府购买社会服务较早的西方国家，政府要向社会公布购买服务预算，从事社会公共服务的非政府组织（含社会工作机构）通过招投标取得政府拨款，并按照政府要求提供服务。而在我国各级政府部门预算编制中，政府采购资金预算已经单列，但并不向社会公开，因而社会工作机构对政府社会服务的需求不了解，不利于其竞争政府社会服务项目。
（四）政府购买社会工作服务的监管不足。
当前，政府购买社会工作服务存在监管不力的问题。这突出表现在：一方面，社会工作领域回报率的确定、成本的核算、价格的确定、服务质量标准的确定等具有较强的专业性，经营者与消费者之间、经营者与监管者之间存在着信息不对称，造成社会工作者可以通过向监管机构提供有利于自己的虚假信息而使监管者制定有利于自己的政策；另一方面，一些地方政府部门热衷于推行社会工作服务提供的市场化，是因为购买社会工作服务为政府提供了包括特许经营权的审批、服务价格和服务质量监督等方面的权力，很容易在缺乏监管的情况下滋生腐败。

三、完善我国政府购买社会工作的政策建议
政府购买社会工作服务在我国虽然刚刚起步，但它代表着我国提供社会工作服务的基本趋势。当前及今后一段时期，我国可以按照先易后难、由点到面、稳步推进的原则，开展政府购买社会工作服务的试点。
（一）提高认识，稳步推行试点。
转变政府职能和思想观念是推进政府购买社会工作服务、构建服务型政府和社会关系的关键。各级政府应转变观念，加快事业单位改革，将原来隶属于自己部门的公益性机构转型为社会工作机构，积极推进政社分离，依靠社会工作机构拓展公共服务领域，更有效率地提供公共服务。随着社会专业工作机构的发展壮大，政府各部门都应将一些公益性强、社会需求量大、直接面对困难群体的服务项目逐步转移给社会工作机构，如社区养老、卫生服务、孤残供养、就业帮扶、慈善救助、临终关怀、艾滋病防治、戒毒、司法援助、司法矫正、扶贫等，积极稳妥地推进政府购买社会工作服务的试点工作。
（二）加强机构自身建设，促进社会服务市场发育。
市场要素包括买方、卖方和市场环境。从买方看，要培育合作精神。通过经济体制改革，政府的经济职能已经和继续分离给企业和市场承担；在社会改革的进程中，政府的社会职能也需要逐步分离给非政府组织和社会工作机构来分担。因此，要建立政府和社会工作机构之间良好的合作关系，通过政府购买社会工作服务，拓展社会服务领域，提供高效、优质的社会服务。
从卖方看，要加强社会工作服务机构建设。目前，我国社会机构很多是从原来政府机关或事业单位分离出来的，官办色彩浓厚，缺乏开拓性、灵活性和创新精神，缺乏解决社会问题、满足社会需求的经验和手段；而由公民自发组成的“草根组织”，则缺乏高素质人材和科学管理经验，自身管理随意性很大，不同程度地缺乏诚信。因此，要创新组织运行机制，重视社会工作人材的培养，完善内部管理，提升社会工作机构自身能力水平和社会公信力。
从市场环境看，要制定社会工作机构评估标准，通过等级评估建立社会工作机构准入机制。对达到一定等级的社会工作机构，允许其参加政府采购社会工作服务的招投标，政府应向评估等级高的社会工作机构购买服务，确保购买服务的质量。
（三）整合资源，提高采购资金预算透明度。
政府以购买而不是直接提供公共服务的方式提供公共服务,有利于提高政府公共服务的质量和效率。为此，政府应合理安排社会工作服务采购资金，并增强采购资金预算的透明度。根据现行部门预算管理体制，一是由政府各部门根据需求，从每年财政预算安排的用于提供社会服务的专项资金中拿出一部分，用于购买社会工作服务。政府预算经同级人大批准通过后，即可向社会公布政府采购资金预算，以使社会工作机构全面了解政府社会服务需求信息，选择投标项目；二是民政、卫生部门作为非政府组织和社会工作机构管理和社会服务主要提供的部门，可先进行试点，即从民政部门留用的或财政部门集中的彩票公益金中安排一部分，设立政府采购社会服务专项资金，每年向社会公布采购的社会服务项目和资金预算，通过公开招投标，购买社会工作服务。
（四）制定相关管理办法，规范政府购买行为。
政府各部门在政府采购中的作用应得以明确体现。具体的社会工作服务的购买应由各相关政府部门(如民政、司法、卫生等部门)负责，财政部门应对政府采购负有监管职责。换言之，财政部门应加强对政府购买社会工作服务的监管力度，制定有关管理办法：一是准确界定政府采购社会工作服务的范围和内容。考虑到我国社会工作机构尚处于发育阶段，数量少、规模小，难以提供满足政府多方面需求的社会服务，因此，政府可以先从购买社会工作者岗位做起，即在政府提供社会服务的机构（如学校、医院、社会福利机构等）中，设置由政府买单的社会工作岗位，再逐步过渡到通过招投标方式购买社会服务。二是规定政府购买社会服务的具体采购方式和程序。为促进社会工作的健康发展，要把竞争机制引入招标中，实行多方招标，择优选用；要增加招标的透明度，有关招标的资质条件、时间限制等问题均应公开。三是完善政府采购社会工作服务的合同管理和评价工作。与货物、工程采购相比，政府购买社会服务体现出非实物性、非生产性、不可储存性、不可贸易性、即时性、地域性等特征，需要确定社会工作服务的价格评定标准和质量评估标准，完善合同管理制度，建立事前评定、事中监管、事后评估相结合的综合绩效评价体系。

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政府购买社会工作服务的背景
（一）国外政府社会工作服务的产生和发展。
政府购买社会服务起源于西方国家。20世纪20年代末期，席卷欧美的经济危机，促使欧美各国开始考虑为广大弱势群体提供社会保障和社会服务问题。在这种背景下，欧美国家通过一系列“社会计划”和社会福利政策去调整利益格局，化解社会冲突，维护社会稳定。实施这些“社会计划”和福利政策，不能仅仅依靠单一的、有限的政府资源，也不能单纯依靠非政府、非盈利的社会服务机构，而需要建立一套能有效整合各方资源、实现政府和非政府组织共同治理的制度框架，需要建立一整套有利于非政府组织发育、发展的政策和法律法规，以及在社会分工原则下的政府与非政府之间合作互助的机制。这样，职业化、专业化与社会化的社会工作机制应运而生，作为非政府和非盈利组织最重要载体的社会工作机构迅速发展，政府与社会工作机构之间则初步形成了以购买形式提供社会服务的合作机制。
到20世纪70年代，西方发达国家出现了“社会福利病”，政府财政不堪重负，并由此掀起了公共服务市场化的改革浪潮。改革的重要举措是，政府将原来由政府部门承担的部分职能以合同形式转包给私人或非政府组织承担。
经过多年的发展，西方发达国家大多已安排专项预算，通过一定的政府采购程序对私有和非政府组织提供的社会工作服务（包括卫生、就业、养老保险等）进行购买，以提高政府工作效率。西方国家政府在购买社会服务的过程中，首先向社会公布社会福利服务预算、政府购买服务的价格、数量和与服务相关的各项质量指标；其次是采取投标和委托等方式购买社会公共服务的非营利组织和社会服务组织的服务，并对这些组织进行考核和监督。在美国，政府购买社会工作服务的现象非常普遍，绝大多数的儿童福利社会工作者、婚姻家庭咨询员、老年社会工作者、学校社会工作者都受雇于联邦或州政府机构。澳大利亚的社区卫生服务（包括社区卫生服务中心和以社区为基础的专项卫生服务机构）除全科医生(即家庭医生)服务少量收费外，基本由联邦政府和州政府全额补助。
（二）我国政府购买社会工作服务的背景。
政府购买社会工作服务在我国悄然兴起，有着深刻的社会历史背景。首先是社会转型。中国人均GDP已突破了2000美元，总体上已进入小康水平，但就业、社会保障、教育、卫生等社会矛盾和问题也比较突出。由于直接提供公共服务能力的不足，政府开始认识到公共服务的提供需要全社会的共同努力。其次是建立公共服务型政府。20世纪80年代以来，伴随着经济全球化、政治民主化和信息技术革命的迅速发展，世界各国都在推进政府再造和变革，积极建设服务型政府，社会工作机构无疑是政府理想的合作伙伴。第三是非政府组织和非盈利组织的快速发展。在经济多元化过程中，各种非政府组织、社会工作机构快速发展，在贫困救助、孤残救助、艾滋病救助、慈善捐助、临终关怀、青少年犯罪等方面发挥着日益重要的作用。政府通过购买服务的形式，可以鼓励、引导这些社会工作服务机构的发展。
我国推行政府购买社会工作服务试点主要是基于以下几点考虑：
首先是转变政府职能。通常，政府在提供公共服务时要借助特定的政府行政或者事业机构来进行，为此政府就需要安排设置编制，拨专项经费于基础设施建设（如兴建老年福利机构设施），其缺陷是政府运行成本较高，所提供的公共服务质量和效益并不高，一些单位甚至出现人浮于事的现象。通过引入竞争机制、激励机制、监督机制，改变过去公共服务垄断低效供给的模式，由社会工作机构提供某些专门的社会工作服务，将大大降低政府提供公共服务的成本，实现从“养人办事”到“办事养人”的转变。
其次是发展社会公益事业。社会工作是社会公益事业的重要组织部分，社会工作的对象主要是社会困难群体和问题群体。如在扶贫济困中，社会工作者因其贴近救助对象，可以实施个性化服务，提高社会救助效果。
第三是促进社会和谐。在社会转型过程中，艾滋病、吸毒、失业、人口老龄化、心理危机、青少年犯罪等社会问题日益凸显并呈现复杂多样的特点，原有的政府包揽一切的行政管理方式已经不适应新形势的要求。政府通过购买社会工作服务，与社会工作机构建立伙伴合作关系，可以最大限度地协调社会关系，预防和解决社会问题，恢复和发展社会功能，促进社会和谐。同时，政府购买社会工作服务也打破了资源限制，可以为更多的人群提供公共服务，让更多的人分享改革和发展成果，实现社会公平。

      陈少强  作者单位：财政部科研所

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