督导知识之司法社工：和谐社会的迫切需要——关于司法社工人才资源的调查与思考

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之司法社工：和谐社会的迫切需要
——关于司法社工人才资源的调查与思考
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职业从事社会工作的人称为社会工作者，简称“社工”。国家劳动保障部2004年颁布的社会工作者国家职业标准，将“社会工作者”定义为：遵循“助人自助”的价值理念，运用个案、小组、社区、行政等专业方法，以帮助机构和他人发挥自身潜能，协调社会关系，解决和预防社会问题，促进社会公正为职业的专业工作者。
    虽然我国大陆地区的社会工作起步较晚，但近年来，社会工作在构建和谐社会中的重要作用得到了广泛的重视，《中共中央关于构建和谐社会若干重大问题的决定》用较大篇幅阐述了加强社会工作的重要意义，并指出，“造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍，是构建社会主义和谐社会的迫切需要”，将社会工作和社工人才队伍建设提到了前所未有的高度。
$ L" g5 p" t( N( G' E    当代社会工作的领域日趋扩大，功能也日趋完善。就其领域而言，已经从街道、社区、学校扩展到监狱、劳教场所和法院等等；就其工作对象而言，已从困难群体、边缘群体逐步扩大到所有需要社会支持和帮助的人群；就其功能而言，已从单纯的扶贫济困手段转变成一种专业的社会协调与社会控制手段，从而实现个人与社会的和谐，维护社会的稳定与进步。
    以预防犯罪、违法行为矫治为工作目标的社会工作者一般称为“司法社工”。这项工作在英国被称为“刑事司法社工”（criminal justice social work）,主要致力于预防犯罪、减少重新犯罪、促进违法犯罪人员重返社会、增加社会对有违法犯罪前科者的包容等等。
    国内目前的社会工作主要由民政部门指导（中国社会工作协会设在国家民政部），而在实践中，司法社工一般由司法行政部门指导。从２００３年开始，上海市以司法行政部门为主体，率先开展了一系列建立司法社工制度的试点，并依托设立在司法局的社区矫正办公室开展工作。根据司法行政工作职能和预防犯罪工作的实际需要，我国目前的司法社工可以划分为针对刑满释放、解除教养人员的安置帮教社工、预防青少年犯罪的社工、禁毒社工、负责社区服刑人员矫正的社工等等。同时，随着安置帮教工作关口前移，出现了在监狱或看守所对罪犯或嫌疑人进行疏导、规劝的司法社工。司法社工制度的建立，将有助于理顺社会工作管理体系，实现专业分工与资源整合，更好地服务于维护社会和谐稳定。
    当前，我国的司法社工制度还处于探索阶段。建立并完善司法社工制度，关键在于司法社工人才队伍的建设，重点在于通过服务机构与岗位的设置整合人才资源、配备专职社会工作人员。同时，积极探索政府购买社会工作服务的形式与内涵，拓展司法行政部门与其他社会机构的合作空间，吸引社会人才参与司法行政系统的社会工作，弥补自身人才资源的不足。

一、司法社工人才资源的现状与存在的问题
" N3 }4 d5 Z  P8 J    当前，随着社会结构转型、经济结构调整、利益结构分化，人民内部矛盾呈现出前所未有的多元性和复杂性。随着社会成员由“单位人”向“社会人”的转变，传统的社会治理模式遇到了新的挑战。违法犯罪的低龄化趋势明显，重新犯罪率居高不下，社会治安形势仍不容乐观。这些问题，如果不能及时解决在基层、解决在萌芽状态，就会直接影响到社会的和谐稳定与经济的可持续发展。
0 T! l! ~% T1 [- b- G/ n    因此，加强基层司法工作、建立预防犯罪工作体系成为全社会的共识。目前，司法行政系统安置帮教、社区矫正等工作主要依托基层司法所来完成，而根据有关文件规定，基层司法所还担负着开展依法治理工作、指导管理人民调解工作、组织开展普法宣传和法制教育工作、参与社会治安综合治理工作等若干项工作职责，同时还要完成乡镇、街道委托交办的其他工作，司法助理员身兼数职，不堪重负，很多工作难以有效开展。调查显示，基层司法所建设严重滞后。按照司法部规范化司法所建设的要求，基层司法所要按1所3人建制，而目前许多偏远地区的司法所只有一人，甚至在个别乡镇和街道办没有配备专门的司法所工作人员。同时，基层司法所编制被占用、人员被抽调的情况较为普遍，工作人员年龄断层，专业性不强，队伍不稳定。这些问题，成为制约基层司法行政工作深入开展的重要因素。
. R( `2 x: C7 ~    在开展社会工作方面，司法行政系统普遍缺乏社会工作专业资源。从对广东省珠海市的调查来看，该市司法行政系统目前从事社会工作人员总数为99人，其中，社会工作管理人员34人，社会工作服务人员65人。在这些人员当中，还没有社会工作（及其相关）专业毕业的，也没有获得社工师职称的。社会工作介入的领域狭窄，基本上是行政性非专业化、非专职的社会工作，主要由部门内的公职人员和热心公益事业的各界人士承担，面临着较大的人力资源缺口。
    同时，司法行政系统社会工作的开展与司法社工制度的建立还面临着许多问题：一是人们对社会工作的理解比较模糊，对“社工”作为一种职业的认识还不到位，经常与“义工”、“志愿者”相混淆。社会工作的专业服务仍然主要在传统的职业框架中展开，行政部门、党群组织、人民团体实际上包揽了社会工作的各种服务领域；二是社会工作的管理体制、运行协调机制还不完善，社会工作在司法行政职能中如何体现还不明确，哪些行政职能可以剥离出来、机构如何设置、岗位如何确定、社会工作如何管理还不清楚；三是社会工作考核认证机制有待建立，司法社工职业化培养与在职人员培训体系仍未形成；四是社会工作的政策、法律环境有待改善，相关配套法律、法规、政策亟需出台，人、财、物等制度保障有待加强。
    担负法律保障、法律服务、法制宣传教育“三大职能”的司法行政机关的工作特点是面广线长，许多工作职能的发挥都是系统的社会工程，单靠在职在编的公务员队伍是很难胜任的。如何在国家政法专项编制稀缺的情况下发挥基层司法行政工作在维护基层社会和谐稳定方面的作用，成为一个亟需解决的难题。
- W. q6 _( |. I0 U# Z* V  z    新的社会发展形势要求我们积极探索司法行政体制改革，通过树立科学的基层司法人才观，合理配置并有效整合司法行政人才资源，尽快形成一支门类齐全、梯次合理、素质优良、新老衔接、充分满足经济社会发展、社会和谐稳定需要的基层司法人才队伍。
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二、“上海模式”的调查与思考
1 W8 C- X1 Z) a    上海市从２００３年开始就对通过政府向各类社会服务机构购买公共服务进行了大胆的探索和尝试，本文称为“上海模式”。
    为了从源头上预防犯罪，上海市构建了预防犯罪工作体系，政府从社会上招聘专职的司法社工，专门联系三类易犯罪的人群———吸毒者、刑释解教者、闲散青少年，以给他们更多关爱，引领他们走上正途。在司法社工队伍建设方面，上海市在全市范围内公开招考司法社工，应聘条件是身体健康，18至40周岁，本市户口，大专以上学历，社会工作、法学、心理学、教育学、医学等专业的应聘者优先考虑。此外，凡有社会工作者职业资格证书的以及硕士以上学历者，均可免笔试。
    上海市还成立了社区矫正办公室（设在市司法局），副厅级单位，下辖四个处室。同时，成立了三个“民办非企业性质”的社会团体，即社区服务总站，分别是“自强”（负责禁毒工作）、“阳光”（负责青少年工作）、“新航”（负责社区矫正工作）。其中，新航社区服务总站成立于2004年初，业务主管单位为市社区矫正办公室，并按照矫正办设定的工作目标与计划，聘用通过上海市“社工师”资格考试的人士开展社区服刑人员和刑释解教人员的教育转化、帮困解难、生活指导等工作。社工师为专职，一个社工配50个工作对象。而市矫正办的“社团联络处”代表政府购买上述三个社团的服务并指导相关工作。
    在人民调解方面，一个以全国模范调解员李琴名字命名的人民调解工作室于2003年11月在长宁区江苏街道办事处正式成立。这是由政府出资购买服务的民间组织，也是该市首个专业化、社会化的人民调解组织。工作室除李琴本人外，还聘请了4名富有经验的调解员。该工作室与街道办签订工作责任书，直接调解居民纠纷，或受理各居委会移交的疑难纠纷。街道办事处为工作室提供办公场所和设施，并按辖区人口每人2元，每年提供经费12万元。
) \1 I8 {+ p* ^3 w" m5 |    从广义上来说，社会治安综合治理、法制宣传与普及、矛盾纠纷的解决、违法者的行为矫治等等都属于政府有义务提供给社会的公共服务产品，但随着市场经济的发展，政府行政职能多年来形成的传统的资源优势受到挑战，有限的人力、财力投入和专业技术资源的缺乏已经无法满足日益增长的社会需求，出现了公共产品供需不平衡的现象。应当说，在司法行政工作中引进政府购买服务的理念是一种全新的尝试，有其合理性和实效性，能够真正实现司法社工的专业化和社会化，并可以缓解基层司法工作人才资源紧张的问题。但是，从调研的情况来看，还是存在着一些风险和制度上的盲点。一是行政职能通过合同形式出让以后，如何防止可能的职权“滥用”问题？二是政府对于购买服务的社团能否有足够的信任，会否因指导或管理不力而出现效率低下等问题？三是这种“政府购买服务”的合同在法律上如何定性？是否属行政合同、能否适用行政法也无定论，立法上的真空可能会带来一些具体操作上的困扰。
    虽然政府购买服务存在着一些问题，但毕竟是一种有益的尝试，只要措施得当，还是可以走出一条社会工作的新路：一是要尽快完善相关立法，增加政府购买社工服务的透明度与可操作性；二是要制定详尽的监督考核办法，强化对社团的管理，防止让渡后的行政职能被滥用；三是加强对社团的业务指导，提高社团的自律能力，增加政府与社团的沟通与互信。

$ W% o; ?9 i  i( a% Q+ W7 L三、对策与建议：尽快建立适应中国国情的司法社工制度
    和谐社会的建设，给司法行政系统的社会工作提出了更高的要求，司法行政工作的基础性、群众性、多功能性和柔性的特点决定了其许多职能都可以引入职业社工来承担。目前存在问题的成因是多方面的，有社会服务机构发育不完全、社工人才储备不充分等原因，也涉及到政府管理理念的转变。随着“小政府、大社会”理念的逐步形成，司法行政部门应当逐渐将一些具体的事务性工作从工作职能中剥离出来，加强与社会机构的合作，充分利用社会资源，发挥专业社工在解决社会问题、服务社会方面的作用。胡锦涛总书记强调，要充分发挥人才资源开发在经济社会发展中的基础性、战略性、决定性的作用。各级司法行政机关应当致力于司法社工人才资源的开发与整合，从而建立基层社会和谐稳定的社会支撑系统。
9 e2 }3 F2 N) Q6 L: M+ [    （一）因地制宜，积极探索司法社工制度的多元发展模式
$ z5 M" D4 ?  C3 _3 Z    在司法社工制度的探索中，“上海模式”就是通过成立社团，由社团管理社工，由政府（司法局）购买社团服务，将政府财政投入改变为政府购买公共服务产品，将司法行政部门内公职人员承担的某些社会工作让渡给专业社会工作人员承担。目前，专职专业的司法社工队伍仍仅限于上海，由于城市规模、经济社会发展状况以及工作经验上的局限，其他地区在建立司法社工制度方面可能会面临一些困难。因此，要因地制宜，不能搞一刀切。广东省珠海市采取的办法是依托司法局、司法所管理，建立行政模式下“专、兼结合的司法社工队伍”。在全市聘用了129名专职调解员，分别派驻到设立在公安派出所、基层人民法庭的人民调解工作室和镇、街调解中心。同时，积极探索建立专职安置帮教社工队伍，目前已经在市劳教所建立了一个旨在促进解教人员就业的“蓝天服务站”，并从社会上聘用了两名专职工作人员驻所开展工作。从而把专职社工专业性强、精力集中的优势与兼职社工有经验、群众工作能力强的优势结合起来，走专、兼结合的路子，其中专职社工的经费、补贴列入财政预算，由政府统一划拨，兼职社工也按工作量给予一定的补贴。从对上海和珠海的调查来看，我国司法社工制度的建立可以针对大城市、中小城市以及农村的不同特点和可资利用的不同资源，区别对待，并结合当地发展实际，探索多元发展模式。建议由司法部在各地试点的基础上，与民政部、公安部等相关部门进行协调，制定出具有中国特色的司法社工制度的总体框架和业务发展的指导性文件。
5 a- ?- i$ t( y+ W& ~（二）整合内部资源，设置工作岗位，加强司法社工人才队伍建设
- t1 e. A! i4 g1 |    建立司法社工人才队伍，首先要立足司法行政系统自身，内部挖潜。在整合内部资源方面，首先，要确定专职社工工作岗位，比如安置帮教社工、社区矫正社工等。其次，要转变因形势而建制度、因制度而设机构的思维定式，只要能发挥作用，也可以只设专职社工而不需设立专门机构，突破机构重叠、层级复杂、条块分割的窠臼，扭转有机构而无人办事的尴尬局面。第三，司法行政系统今后在招考公务员和录用工作人员的时候，要向社会工作倾斜，确保社会工作专业（包括社会学、心理学等相关专业）人才的招录名额。第四，由于培训是大规模提高社会工作人员职业素质和专业水平的关键步骤，因此，要大力开展专业化的社工培训。同时，在司法行政系统内部，有着许多常年从事社会工作的公职人员，也有众多律师、公证员等法律专业人才，把这些力量调动起来，结合本职工作，施以专业化的社会工作职业培训，会起到事半功倍的效果。
（三）拓展外部资源，积极开展与社会机构的合作
    “好风凭借力”，社会工作作为一项系统工程应当充分地调动和利用好各种社会资源，取得有力的社会支撑，积极与相关社会机构、社会公益性民间组织开展有效的、全方位的合作。因此，有条件的司法行政部门应当与各高等院校社会工作系、社会工作科研院所、专业化较强的社会机构建立合作机制，充分利用这些机构的专业技术资源，并为高校师生提供开展社会工作的实习、实践基地，共同策划、组织、完成调研课题，推进司法行政社会工作的深入开展。
（四）加强社会工作职业规划，做好司法社工的人才储备
5 M) E  e9 k9 |$ `: G9 i- W. L    目前，我国大陆地区已有170所大学开办社会工作本科教育，还有数十所学校开办社会工作专科教育。全国每年培养出来的社工专业人才约有8000人，而据统计，这些毕业生的对口就业率不到30%，大量专业人才学非所用，法学、心理学、教育学等相关专业的就业形势也不乐观。社会急需大量社工，而相关专业的就业率又很低，其中一个重要原因是缺少工作岗位。因此，司法社工应当成为在校大学生职业规划的组成部分，成为以法官、检察官、律师、公证员为主体的法律职业者的一种补充，司法行政部门应当更多地吸引能够适应基层工作的实用型人才，教育部门也应当鼓励法学、社会学、心理学等专业在校大学生毕业后选择司法社工职业。对于大学毕业生来说，不但可以学以致用，而且可以在刚踏上工作岗位的时候就有机会深入地认识社会、体察民情。
8 W0 i2 k$ R. l& X% m9 F7 @3 o    当然，作为一项全新的社会事业，司法社工人才资源的开发、整合、利用还需得到各级党委政府的大力支持与协调指导以及司法、民政、教育、公安、检察、法院等多方面的衔接配合。我们相信，司法社工制度的建立必将为和谐稳定的基层社会增添浓重而亮丽的底色。
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3 m+ D2 j4 H, r6 e# j（香港督导 关SIR ）
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