行动者视角下的社会工作服务体系——基于广东实践的理论思考

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行动者视角下的社会工作服务体系——基于广东实践的理论思考

【内容提要】本文以利益相关方的多元利益为中心看待他们的诉求及其行动，并且在政府购买社会工作服务规制的基础上理解各方行动逻辑，以及这些行动者基于种种目的突破了规制的限制。这些利益相关方从各自立场出发，构建起不同的社会工作服务体系，使我国社会工作服务体系具有一定的碎片化特征。要推动我国社会工作服务的有机整合，就必须解决各利益相关方的行动整合和整合方向这两个问题。
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【关键词】社会工作服务体系；利益相关方；行动者视角

来源：《当代港澳研究》2014年12期 作者：陈香君 刘学勇

【作者简介】陈香君，刘学勇，华南师范大学政治与行政学院社会工作系。

一、研究问题与视角

中国社会工作事业或服务体系的发展过程，有着两条若隐若现的脉络。其一，社会工作是政府转换职能和政府在原体制之外寻求解决社会问题的“替代物”，在很大程度上可视为原体制让渡和赋予的生存空间，其发展和推行受经济和行政体制改革进程的影响(王思斌，1996)。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务”，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》也主张“采取政府直接提供、政府委托社会组织提供和政府购买等方式，形成多元化的公共服务供给模式”，这些纲领性文件和各种政府购买服务规制直接为社会工作服务的推广与发展打开了广阔的制度空间。其二，社会服务尤其专业社会工作是改革开放、向社会服务发达地区学习的结果，欧美与香港地区的社会工作理念、模式透过各种渠道被引进到沿海省市，逐渐被转化为我国社会工作服务体系的雏形。而针对中国社会工作的新制度主义分析，大致上沿着这两条脉络的思考方式，阐释了体制和外来经验对社会工作服务体系的巨大影响。如有研究者观察到社会工作机构在合法性压力下的策略性适应，及各地社会工作在组织和服务上的趋同(徐盈艳、黎熙元，2013)。其他研究者则指出，行政力量与国际经验等制度因素在政府购买社会工作服务的推动下，型构了我国的社会工作服务体系(李迎生、方舒，2010)。

在微观的经验层面上，各种信息却透露出对社会工作服务体系的制度塑造和主动学习伴随着许多混乱与不一致。或者说，社会工作服务在历经这几年的制度化塑造后，仍旧难以与政府购买社会工作服务规制形成有效衔接。根据笔者的观察和服务经验，相关问题集中在社会工作领域内的组织生态混乱、社会工作机构与政府关系协调困难、社会工作者缺乏提升专业能力的渠道、评估有制度却无良性运作机制等方面。同时，有研究者总结出当前社会工作服务存在着如下问题：社会工作机构为了争夺项目而恶性竞争，社会工作的专业价值和行政目标存在平衡困难，社会工作者的专业教育滞后(张和清、向羽，2013)；另有研究者观察到政府诉求与社会工作职业伦理的冲突(唐斌，2010)。这些问题所反映的社会服务状况，与社会服务发达地区的经验不符，也不能简单地归因为制度化不彻底，或机构对政府购买社会工作服务规制的策略性适应，它在深层次上反映出从制度形塑的角度去理解当前的社会工作机构与社会服务体系存在着困难。或者说，社会工作服务体系中的各利益相关者的行为逻辑已经超出制度主义的解释边界，它们以行动者的姿态能动地构造了当前的社会工作服务体系及其内在运作机制。这样，研究者需要暂时抛开将各利益相关方简单地看作政府购买社会工作服务规制一部分的观念，去发展出另一种不同于以往两种脉络的解释方式，即从行动者出发去观察它们如何模糊政府购买规制的那些细则，如何以其自身为中心、按照自己的实践逻辑构筑起其自身的行动空间及社会工作服务体系。

在帕森斯的理论体系中，行动者受限于无法选择的社会结构和历史位置，不能自由地选择如何创造社会。在布迪厄那里，场域是各种客观位置之间有着独特规则和规律的关系网络，行动者的“惯习”隐含某种了解和认可该场域内在规则的态度，引导行动者将场域“构建成一个充满意义的世界，一个被赋予了感觉和价值，值得你去投入、去尽力的世界”(布迪厄等，1998)。总的来说，行动有着结构的边界，行动者受限于结构及其结构性地位。只是生活的实际与这种理论想象相距很远。“人类的行为始终是自由的表现和自由的产物，无论这自由在程度上可能是多么的微不足道。它反映出，在强加于行动者的诸种制约的框架内，行动者做出诸种选择，以利用能够获取的种种时机。由于这种原因，行为从来都是完全不可预见的，因为它不是被决定出来的；相反，它始终是依据环境条件而变化的。”(费埃德伯格，2005)也就是说，对于政府购买社会工作服务规制中的利益相关方来说，现有体制不可能严密到规定它们的一举一动，维持规制也非行动的唯一出发点，利益相关方总会想方设法，利用行动自由来规避甚至突破那些包括政府购买服务规制在内的种种限制，从它们自己的参与动机、行为逻辑出发构造社会工作服务体系。在某种意义上，这些服务体系上具有碎片化的特征，政府购买社会工作服务规制也无法简单地等同于这些服务体系的叠加，甚至它们有可能与政府购买社会工作服务规制的初衷完全背离。

二、社会工作服务领域中的利益相关方及其行动逻辑

利益相关者或利益相关方作为经济学、管理学的常用术语，没有一个定义得到普遍赞同。其中，Freeman(1984)认为“利益相关者是能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的人”。国内学者陈宏辉、贾生华(2002)认为“利益相关者是指那些在企业中进行了一定的专用性投资，并承担了一定风险的个体和群体，其活动能够影响该企业目标的实现，或者受到该企业实现其目标过程的影响”。这些定义采取契约基础上的“协作系统”或“合作互惠”的思路，以企业组织及其目标达成为中心来理解利益相关方的行为。本文以利益相关方的多元利益为中心看待它们的诉求及其行动，并且在政府购买社会工作服务规制的基础上理解各方行动逻辑，以及这些行动者基于何种目的突破了规制的限制。在广东社会工作发育和发展过程中，三股力量的作用巨大，分别是政府、从事社会工作专业研究和教育的专家、民间长期从事社会服务的实务工作者，他们有着各自的优势(张和清、向羽，2013)。如今，社会工作服务领域除了这三股力量之外，还有在2010年政府购买社会服务投入快速增长背景下大量涌现的社会工作服务机构、独立的第三方评估机构和数量激增的专业社会工作者，以及2010年成立的广东省市各级社会工作行业协会。从直接参与社会工作服务体系建设的角度看，最为重要的利益相关方是政府、评估方、社会工作机构和专业社会工作者，它们在制度层面上有着各自的行动逻辑。

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(一)政府及其行动逻辑

自20世纪中叶开始，西方发达资本主义国家普遍实行“福利国家”制度，运用凯恩斯主义经济学指导国家的社会经济活动。然而，人们在若干年后发现政府扩大支出产生了高税收、政府公共服务无效率等弊端。这引发了知识界和民众的不满和反思，以及相应的以现代经济学和私营企业管理理论为理论基础的新公共管理运动。这一运动从经济学中获得绩效管理的依据，从公共选择和交易成本理论中获得以市场或顾客为导向的理念，从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的方法，从私营组织管理方法中发现可以借用的管理方式和手段。由此，在顾客为导向、竞争求效能的理念指导下，发达资本主义国家于20世纪80年代开始推行服务外包或政府购买服务，尝试建立公共部门之外的服务供给体系，希望能够及时、高效地为民众提供满意的公共服务。在服务外包中，政府透过订立外包服务合同，根据绩效目标对完成情况进行测量和评估(Osborne & Gaebler，1992)。因此，现代政府在外包服务中的角色不是传统的公共服务直接提供者，而是公共服务的监管者与评估者，政府透过购买服务来实现低成本、高效率的社会管理目标。

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广东政府透过购买社会服务项目进行社会管理与社会建设，有着深刻的社会历史原因。广东是改革开放的前沿地区，改革开放为区域发展带来极大经济繁荣的同时，也带来了一系列的社会问题，如外来务工人员及其子女的城市融合问题、贫富悬殊问题、青少年犯罪问题等。此外，在现代化过程中，人口老龄化问题、家庭问题也日益凸显与严峻。地方政府仅依靠过去传统的治理方式与社会福利提供方式，远不能有效应对这些问题，而需要更专业的社会服务来回应人民日益增长的多元化的、复杂的社会福利需求。在这样的历史背景下，广东政府开始尝试透过购买社会服务的形式实现政府职能的改变与治理方式的改革，并争取有效服务资源的社会效益最大化。地方政府购买社会服务的举措一定程度上受新公共管理理念影响。在新公共管理看来，政府的管理职能是“掌舵”而非“划桨”，政府需要退出一部分公共服务领域，透过引入市场竞争，将服务外包给非政府组织或私营单位，提高服务供给的效率和质量，降低公共服务的成本。而在保障服务效益最大化的组织层面，2009年8月广东省民政厅新增社会工作处作为社会工作主管部门，各市县民政部门相应设立了社会工作职能部门，2011年8月广东省及各市县又成立社会工作委员会，专门负责社会工作立法、政策拟订、专业人才队伍建设与注册管理，在引导、管理和规范社会工作服务上起到积极作用。

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(二)评估方及其行动逻辑

社会工作评估是社会工作服务中重要的一环，其目的在于监察社会服务有效运作、维持专业服务的水平、促进机构有效回应问责以及推动专业服务不断发展与完善(陈锦棠等，2006)。在政府购买社会服务中，政府尤其重视对社会服务的评估考核。西方国家社会服务评估根据评估主体的不同，一般分为三种模式。第一种模式是以美国为代表的民间组织主导的评估模式。美国从事社会服务评估的民间组织的经费来源于其他基金会的资助或者会员的会费，其权威来自评估方的诚信建设和竞争中产生的优胜劣汰。评估方从行业自律的角度出发，透过收集资料和评估去检验机构独立自主地有效回应民众福利需求的状况。第二种模式是以日本为代表的政府主导评估模式。评估方接受政府的聘用和资助，政府透过机构的评估来影响社会组织的服务领域、服务方式和服务目标，确保社会机构高效运用服务资源回应民众需求。以英国和德国为代表的第三种模式介于第一种和第二种模式之间。评估机构由政府授权和提供资金支持，但评估机构本身独立运作，其最高权力机关是评估委员会(由政府、民间组织、社区和专家学者的代表组成)，透过评估去查看服务是否有效回应了政府、民众、机构等多方的共同利益。

从西方经验来看，评估就是遵照循证逻辑，收集资料去检验服务有效回应服务需求的状况。我国社会工作机构发展还处于起步阶段，资金主要来源于政府购买服务，社会捐赠非常有限，但是在评估主体和形式上已经进行了多元化的探索。深圳市针对政府购买服务项目的评估呈现综合取向，由各级主管部门、深圳市社会工作协会、具体使用社会工作服务的用人单位、香港督导、社会工作机构、社会工作者等综合打分进行评估。东莞市部分借鉴了深圳的评估模式，但由政府向独立第三方机构购买评估服务，评估机构成为评估主体之一，而且其评估结果所占权重最大为58.4％。广州市的评估主体是购买方或社会工作主管部门，而在具体对服务项目进行考核评估时，相关规定表明既可以由购买方专门组织成立的考核评估小组负责具体实施，也可引入第三方进行具体的考核评估。同时，各地出台了相应文件来规范评估方的行为，如广州市民政局2010年出台的四个社会工作规范性文件中，就用专门一个文件《广州市政府购买社会服务考核评估实施办法(试行)》对评估的范围与原则、评估主体、评估标准、评估方法、评估实施程序、评估结果评价等内容进行了说明。但不管在深圳、东莞还是广州，对评估工作的要求都与欧美差别不大，都强调评估方运用专业社会调查方法，客观中立地寻获证据来说明社会工作服务的有效性。

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(三)社会工作机构及其行动逻辑

非政府组织是社会治理和国家管理的重要基础，承担着利益组织化、社会服务供给、社会政治生活参与和社会冲突调解等多方面的重要功能，受到国家与社会的广泛关注，是现代社会的重要组成部分，有着特殊的运作机制。在许多福利国家，政府和非营利部门之间主要是一种合作的伙伴关系，即政府和非营利组织共同开展公共服务，其中非营利组织拥有大量的自治和决策权利，在项目管理上也更有发言权(蔡宁、田雪莹，2007)。社会工作机构作为社会服务供给的重要部门，在现代社会福利体系中具有重要意义，它和一般的非政府组织一样，遵照自主、独立的运作逻辑，与政府及国家在活动领域与运作机制上有着清晰的边界。所谓自主性主要是针对政府而言，社会工作机构是独立的一方，不受其牵制与影响；所谓独立性主要是指社会工作机构的生存能力，尤其是指社会工作机构寻获资源维持组织生存与发展的能力。对于社会工作机构来说，它们必须比公共部门具有更高的资源利用效率和更准确的服务需求回应能力，因此还必须强调机构运作的专业性逻辑，即社会工作机构必须提供专业的社会福利服务回应民众的需要。

我国社会工作机构的发展因应转型期社会服务需要的压力，以及政府治理转型的要求，从其诞生起就被要求独立、自主和专业性地提供社会服务。伴随着社会转型，传统的社会福利提供方式与社会矛盾处理机制普遍失灵，个人所面临的教育、医疗、住房、养老等的负担越来越重，需要不同于以往行政性、非专业性服务的新服务体系来填补转型期社会福利服务供给的不足，中国社会由此开始展现出对社会工作服务的迫切需求。中国民间社会工作组织的培育与发展最早可以追溯到2003年上海乐群社工服务社。在广东，最早的民间社会工作组织——广州市海珠区启创社会工作发展协会成立于2007年。在接下来的5年时间里，伴随政府购买服务项目的扩大，至2012年为止，广东省民办社会工作机构298家，其中珠江三角洲地区的为290家，占全省的97％以上，而广州、深圳两地占了214家。根据《南方日报》的报道，2013年全省将争取增加约100家民办社会工作机构，总数预计达到约400家(李强，2013)。这些社会工作机构受非政府组织理念引导，根据政府购买服务规制的要求，需要透过独立、自主和专业化的运作去促进居民福祉的提升与社会福利的发展。

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(四)社会工作者及其行动逻辑

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社会工作者提供服务的目的和方式，主要受到教育过程和实务经验的影响，并且始终与社会工作伦理密切相关。英国的社会工作教育课程由专门成立的政府部门(如社会照顾顾问委员会、社会服务委员会)制定，这些部门同时对教学情况进行定期审查与监督；美国的社会工作教育资格和课程体系由非营利性的美国社会工作教育委员会负责审查。资格审查、课程厘定和教学监察等制度保障了社会工作教育向社会工作者传递相应的价值观、知识以及技巧，并与具体的社会工作教育教学过程结合在一起，发展社会工作者回应服务需求的理念和能力。比如，社会工作教育在具体的教学环节中往往从识别服务对象需求开始，引导学生在接案时完成对案主的需求评估，或在开启社区工作前开展社区需求调查，相关的知识传授(如对服务对象与社会环境的了解，以及关于人类行为与社会环境的知识)和方法训练也注重学生对服务需求的敏感度和评估能力。而在社会工作专业伦理中，同样要求社会工作者需要以服务对象利益为中心开展工作，要尽量保护和发展服务对象的权益，这是社会工作专业伦理区别于其他专业伦理的最重要特征。因此，对服务对象需求的准确认定和有效回应，是社会工作者开展专业服务的首要前提。

在具体的服务过程中，社会工作者只有在有效回应服务对象或社区需求的基础上才能与服务对象或社区建立稳定、互信的专业关系。只有在不断坚持需求导向的前提下，才能为服务对象或社区提供持续有效的社会服务。当前，我国专业社会工作者就是遵循需求导向的原则，在广阔的服务领域内为广大居民提供相应的专业服务。据不完全数据统计显示，截至2012年底，广东省珠江三角洲地区持证社会工作者人数为14210人(张和清、向羽，2013)，他们主要活跃在家庭综合服务中心以及青少年、妇女儿童、外来务工人员、精神病康复者等专项服务领域，秉持助人自助的现代社会服务理念，积极回应与满足民众相应的社会福利需求。同时，前线社会工作者不断接触到来自居民及其家庭、社区的各方面需求信息，这些信息对于经历过多年专业训练的社会工作者来说也是其工作的重要压力和动力。

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三、行动者与社会工作服务体系的构建

在社会服务发达的国家和地区，社会工作是一种制度安排，政府购买服务规制只是这种制度安排的一部分。社会服务发达的国家与地区的社会工作机构大多数发端于因应社会需要而兴起的慈善组织，经由实务界和学术界的共同努力，发展出相对自主与成熟的职业文化、工作伦理、服务模式、组织方式和内部监察制度，并随着“二战”后政府购买社会服务的兴起而逐渐融入政府购买服务体系，由此形成了以招投标制度、财政支持制度、服务监管制度为主的政府购买服务规制，成为现代福利国家的治理方式的一部分。以香港地区为例，1977年之前社会工作以志愿服务和慈善活动为主要形式，其后港英政府发表社会福利绿皮书(《社会保障——为最不能自助者提供帮助》、《老人服务》及《青少年个人辅导社会工作》)，经过社会工作界和政府30多年的共同努力，发展出以整笔拨款和服务表现监察制度为内容的政府购买服务规制。香港地区的社会服务机构逐渐从志愿者组织走向专业社会工作机构，社会服务活动从志愿服务和慈善活动逐步深化为系统的专业社会工作服务，体现了社会问题的复杂化、人民需求的多元化、公平意识的增强、社会对福利服务认识和要求的提高，政府不能用简单的行政管理办法治理社会，而必须以伙伴意识来处理相互之间的关系(罗观翠、王军芳，2008)。总的来说，社会服务发达地区在社会工作教育与实务较为发达的基础上构建购买服务的规制，历经一个缓慢的磨合过程，实现公共服务与专业服务的对接、公共管理与行业自主管理的衔接，从而推动政府治理转型和社会工作服务体系迈向专业化、系统化。

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我国的社会工作服务起始于1994年上海在全国率先开展的社区建设实践，社会工作职业化进程开端于1997年上海市浦东新区在民政、教育等系统内招录第一批社会工作专业毕业生，社会工作职业制度则始于2000年民政部向人事部提出建立社会工作者职业资格制度，但社会工作服务和社会工作者队伍的发展长期局限于地方政府的小范围试点。直到2010年后，广东省大规模推行政府购买服务和在全国率先放松社团成立登记规制，“其一是准许组织注册成立并废除了过去大部分限制性条件，其二是购买合约直接为组织注入经济政治资源，使这些社会组织在提供公共服务的同时也能够同时实现自我发展”(徐盈艳、黎熙元，2013)，促成了社会工作机构和相关从业者数量的爆炸式扩大。同期，广东省市两级政府密集出台各项制度规定，建立起包括扶持社会工作机构、财政支持社会工作发展、社会工作人才培养和薪酬、政府购买评估方法等在内的规制，希望提升社会工作者的基层工作经验和服务能力，培育出评估机构的独立性和专业性，建立起地方政府稳定提供服务资源的财政制度和社会工作机构专业化运作的服务模式，最终形成以社会工作机构为平台整合社会工作专业服务能力与公共服务资源的社会服务新体系。因此，相关规制尚未成熟和社会工作实务发展迟缓的状况，为各利益相关方根据具体情况去构建社会工作服务体系提供了可能性，这些利益相关方的努力又相互影响。

(一)政府对社会工作服务体系的形塑

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政府实施购买社会服务规制，目的是公共资源的使用具有最大化效益，从而将足量的优质服务扩散到广大居民及其家庭。但在现实中，一方面，政府自身对社会工作服务的认同混乱就是服务效益扩散的障碍。以广州街道家庭综合服务中心为例，不同街道政府对家庭综合服务中心的理解与支持各有不同：有些街道政府认为社工服务有利于协助政府进行基层社会管理，推进社会福利服务，故持支持态度；有些街道政府则是被动地响应上一级政府要求，对社会工作与社会服务持保守态度。这种保守态度使得社会工作者在服务工作中，在链接政府资源上存在困难，阻碍了资源整合和资源有效供给，这反过来会制约效益最大化，影响社会服务的稳定和推进。另一方面，效益最大化取决于社会服务领域内的组织生态，实现高效的社会福利供给需要大量成熟的社会工作组织来落实社会服务。但广州放开社会工作机构登记开始于2010年，大规模推开社会工作服务其实始于2011年，短短3年时间不可能培育出众多具有专业工作能力的机构，当前社会工作组织良莠不齐，必然制约了社会服务效益最大化。

受这些因素影响，在当前的社会服务体系里，政府很难扮演好真正的掌舵者角色。一方面，政府意识到现代社会工作机构作为专业化、社会化的服务机构，在社会服务与管理上可以发挥巨大的功能，并把它纳入政府或国家治理的工具包，作为社会管理改革的突破口之一；另一方面，政府也意识到社会组织的发育水平低下，碍于难以找到更好的途径或工具去取代社会工作机构的功能，只能暂时容忍社会工作机构的良莠不齐和社会服务的低效或无效，允许有个发展过渡期来孵化足够多的高质量的社会工作机构和社会工作者。于是，政府在体制内或体制边缘尝试发展新的社会服务体系，来弥补甚至替代社会工作服务体系的功能。比如，广东省透过探索枢纽性组织建设，推动群团组织进入社会工作服务领域，发展出一些专项服务，将体制性力量延伸到现代社会服务之中；在广州、中山、深圳等地，政府花大量资金培训社区工作人员，吸引部分政府工作人员学习社会工作技能，尝试着将社会工作服务结合到传统的居委会工作与社区工作之中。从政府的角度来看，以社会工作机构为整合平台的服务体系具有转型期的过渡性特征，相对体制内服务又具有一定的替代性，这反映出政府构建的社会工作服务体系长期定位不清晰，尤其是功能定位不稳定，在社会政策层面缺乏清晰的制度架构来指引社会工作服务的发展方向。这些压力必定传导给评估方、社会工作机构和社会工作者，引发社会工作服务体系发展方向上的混乱。

(二)评估方对社会工作服务体系的形塑

从理论上看，在社会工作服务评估中，评估方按照循证逻辑去收集资料，熟练运用绩效量度、项目评估、平衡计分卡和使用者满意度等评估技术，根据服务指标去监察社会服务的表现是否有效回应来自各方的服务需求，发挥向资助者(基本上是政府及相关部门)交代、对内监察及问责等作用。除开上述那些评估技术，评估机制的功能发挥还有赖于评估方熟悉服务项目的目标、保持客观中立的立场、建立公开透明的评估程序，从而提升其在行业内的公信力，以保证它发挥良好的监察作用。但从整体来看，无论是在社会服务行业内，还是在整个行业的监管中，皆缺乏成熟的评估机构。当前评估方不熟悉服务项目的目标(尤其是专项服务的目标)是一种常态，评估方与政府机构或部分社会工作机构的利益关联也使其难以保持客观中立的工作态度，评估工作的开展及评估结果的呈现缺乏对公众的持续全面公开，由此社会工作机构经常抱怨这些评估缺乏相应的公信力。这导致评估在厘定项目发展方向、推动社会政策发展和社会服务研究、提高政府和社会组织回应公众需要的能力等方面作用并不明显。

此外，由于当前社会工作机构良莠不齐，出现形式主义、文牍主义甚至弄虚作假等问题，很多评估方又缺乏监察服务有效性的能力，评估人员的专业能力参差不齐，只能主要将大量精力放在还原社会工作服务状况的真相上，评估报告普遍注重对机构运作、社会工作者服务的一些细节的描述和总结，提出的相关问题和建议缺乏对项目总体运作方向的关注，在具体服务领域内的建议往往缺乏针对性。这样，大部分的评估方以指标和真相为核心引导社会工作服务体系的运作，在推动社会工作服务体系的改进、优化和拓展上做得不够理想。对于机构来说，评估方对达标和真相的诉求具有内在的矛盾，由于服务指标的设定假定了社会工作者具有较高的成熟度，社会工作服务具有相应的社会认同度，以及组织具有高效运营的服务经验，未考虑到各种条件的不成熟，机构真实的服务状况很难满足指标要求。为此，许多机构到了一定时期就冲指标，花大量时间做文书，而不是将时间、精力和有限经费花在提升服务水平上。

(三)社会工作机构对社会工作服务体系的形塑

从理论上看，社会工作服务体系的状况很大程度上取决于社会工作机构的发展水平，社会工作机构开展独立、自主的运作，以提供专业性的福利供给。然而，现实中，由于缺乏相应的组织运作经验、人才储备与本土化服务模式，社会工作机构在运营上面临摆脱路径依赖的困难。广东省的一些民间社会服务机构直接从行政、准行政部门派生出来，或者在它们的支持之下借助于体制内外的力量发展起来。这些机构的运作往往受制于政府，很难做到组织层面的独立运作和服务层面的自主拓展，其内部的组织文化、人事安排、制度建设和管理活动往往直接受到基层政府的影响，在提供社会福利服务的同时还需要承担一些行政性的工作，如协助创文、创卫、维稳工作等，提供服务的方式也保留一定的行政色彩。那些纯粹由民间力量发起成立的社会工作机构，曾经试图将NGO运作方式移植到广东各地，也碰到了种种困难，不得不接受体制性力量的塑造。在当前社会工作服务体系中，这种路径依赖表现为：社会工作机构的项目管理上重视维护机构与购买方的关系，服务上重视针对社区和居民的服务形式，内部运作上重视对社会工作者的管理。路径依赖的重要动力之一是机构的生存与发展，它导致机构的运作缺乏自主性和独立型，甚至有违政府推行购买服务规制以推进社会工作发育和政府职能转型的目标。

从政府角度来说，社会工作机构越多越好，一个发育成熟的NGO种群有利于推进社会服务与管理转型，并找到更合适的服务承接方。但当前社会工作机构的发展有三个瓶颈。一是普遍面临经费不足问题。以广东省为例，2012年全省用于购买社会工作服务的经费投入达到5.7亿元，到2012年10月全省民办社会工作机构已达到298家，平均每家机构年均资金接近200万元(单个家庭综合服务中心的项目经费一般为200万元)，考虑到大同、启创、北斗星等具有大学社会工作系科背景的机构普遍拥有数个甚至十几个项目，当前很多机构处于无项目资金或服务资金严重匮乏的状态。在惠州地区，记者调查结果显示：社会工作机构处于期待实现温饱的阶段，专业社会工作服务的美好未来还在憧憬之中，如何养活自己已成为社会工作机构需要解决的燃眉之急(罗孝宗，2012)。二是相对于现有社会管理体制和体制内服务机构，社会工作机构首先面临新组织的适应问题。新制度理论早就提出了“新组织不适宜生存”的推断，也就是新者劣势(Stinchcombe，1965)。社会工作机构作为新组织通常有新角色，必须在提供服务的同时，花大量资源去招募足够数量的专业人员来扮演新角色，向员工期许机构在未来可以让个人获益多于付出，找到更有效推行服务的方法，努力获得社会文化对机构及社会工作的包容与信任，建立、巩固新组织与社会及体制的连带稳定性。三是社会工作机构之间的生态位重叠，以及过度竞争问题，加剧了社会工作机构的生存压力。各地的政府购买社会工作服务项目非常单一，比如广州的社会服务项目集中于家庭综合服务中心，迫使最近3年来剧增的社会工作机构拥挤在狭窄的组织群落空间内，而僧多粥少的现状进一步加剧了社会工作机构的生存压力。由此，社会工作机构构建起以生存伦理为基本特征的社会服务体系，将运作的焦点集中在如下几个方面：为争取服务项目而不切实际地推升服务时数，尽可能减少各种服务支出(如普遍性减少督导服务的支出)以预防服务契约中断，外化各种资源到组织关系空间以维持和扩大机构的社会资本，而根本无暇顾及服务体系完善和服务质量的提高。

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(四)社会工作者对社会工作服务体系的形塑

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从理论上来讲，社会工作服务体系的运作基础是存在大量具备专业理念、专业能力和事业追求的社会工作者。社会工作者的日常工作主要以需求为导向，即他们直接面对来自个人、家庭和社区的各类需求，并在具体服务中有效回应这些需求，从而推动社会工作服务事业的进步。而社会工作者有效回应民众的社会福利需求，有两个前提条件：第一，社会工作者具备较高的专业服务水平；第二，社会工作者能获得较为充足的福利资源。社会工作者的专业服务水平主要体现在准确识别民众需求和熟练提供专业服务，并能链接各类资源和充分运用自身知识能力，但大多数社会工作者对此感到吃力。

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在社会转型期，民众对社会福利服务呈现出大量需求。这些需求当前主要由专家学者或政府部门所认定，尤其在服务体系的宏观架构的设置上更是如此，然后这些被认定的需求转化为具体的服务项目，最终要由社会工作者深刻领会并给予有效回应。这种界定服务需求的路径是自上而下的，更能体现出宏观社会运行的要求或国家意志。社会工作者比较熟悉自下而上的需求评估方式，它更适合去整合个人、家庭或整个社区的各种诉求。这两种需求都需要社会工作者去回应，它们的界定方式又如此迥异，分别对社会工作者的宏观思维和社区调研能力提出了挑战。当前的社会工作者很难衔接这两种界定服务需求的方式，从而合理地整合这些服务需求。在现实中，民众普遍对自身的需要缺乏觉察，对专业服务需求的认识也不清晰，这客观上加重了社会工作者识别社区居民服务需求的难度。而有些社会工作者即使能够识别需求，也缺乏将服务技能对接服务需求的能力。究其原因，主要有：第一，国内的社会工作教育更多关注理论和知识的传授，实务技能的训练本来就不足，社会工作者又普遍只有不到3年的浅显服务经验；第二，儒家的孝悌和“亲亲”、道家的自守自持形成了指导一般民众的基本的求助哲学，中国社会助人系统自1949年以来基于差序格局和身份隶属而形成相应的民间系统和政府系统，具有消极的求助模式、相对主动的助人行为和强烈的感情介入等特点(王思斌，2001)。我国的专业社会工作者和体制内社会服务人员更多地要去处理潜在的求—助关系，民众也比较熟悉原有的社会助人系统，而社会工作者的知识和训练主要针对外显的求—助关系，社会工作的过程模式清晰地说明了这一点：从接案开始，经过一系列工作而结案。

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由此可见，我国的社会工作服务体系是一个工作能力不足的体系。不仅如此，它还是一个服务资源不足的体系。如前所述，社会工作机构迫于生存压力，更多表现出生存伦理的特性，比如压低社工薪酬、缩减服务经费、减少督导与培训支出等，很少会战略性地思考社会工作者的职业成长、服务体系的完善和服务资源的扩展，这就导致社会工作者能力发展和服务提升的资源供给普遍不足。其后果表现为两个方面：一是招募社会工作者只能以持有社会工作者初级证书的新人为主，这些新人缺乏相应的专业训练和服务能力；二是机构提供的各类资源无法满足民众的服务需求。因此，社会工作者在面对评估压力时只能疲于应对指标，注重工作流程上符合规范，去满足评估指标的要求。这种围绕服务流程构建起来的社会工作服务体系，具有社会工作专业服务的外壳或形式，但基本上不注重服务质量和成效，以及对服务需求的有效回应。

四、结论与讨论

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在党中央、国务院着力推进政府机构改革、职能转变的大背景下，政府购买社会工作服务作为一项改革正在获得前所未有的发展机遇。这些年来我国不少地方政府正在建立、完善起政府购买社会工作服务规制，但由于政府购买社会工作服务是一项复杂的综合性工程，涉及财政预算的重新设计及绩效评价、公共服务定价招标、社会组织选择及扶持培育、服务对象评价等多个环节，目前尚无完善的制度安排。换句话说，有关社会工作服务体系的政府购买服务规制都还在探索中。更进一步说，这个体系的发展所包含的一系列制度安排、组织模式、服务方式等方面的尝试都还在“摸着石头过河”。站在这一角度上，从行动者的角度将社会工作服务体系中的利益相关方视为受到不同条件约束的能动构建者，而非规制的简单学习者，就具有非常积极的重要意义。而从上文的讨论中，我们可以看到这些利益相关方有自己的行动逻辑，面临不同的条件约束：政府购买公共服务追求服务资源投入的效益最大化，但受制于体制内共识不充分和社会工作机构能力不足；社会工作机构追求社会发育和社会福利的提升，但受限于发展的路径依赖和生存压力；评估方遵循证据逻辑去监察服务有效性，但面临自身不熟悉具体的社会工作服务项目、评估行业内缺乏统一评估标准、评估机制不够公开透明与客观公正的困难；社会工作者按照回应服务需求的逻辑开展社会工作服务，但承受着资源投入不足和自身能力欠缺的困扰。这些行动者基于自身需要和约束，从不同角度、以不同方式构建社会工作服务体系。政府建立起替代性或弥补性的社会工作服务体系，社会工作机构在参与体系构建中始终围绕生存竞争，评估方则将社会工作服务体系引向回应评估指标，而社会工作者将社会工作服务体系具体化为遵照服务流程的工作模式。从这里我们可以看出，利益相关方的行动与努力在一定程度上扭曲了我国社会工作服务体系的发展方向，偏离了社会工作作为助人事业必须有效地回应社会需求的服务理念。

因此，我国当前的社会工作服务体系处于一个碎片化的状态，整个服务体系尚未走向有机整合，个中缘由非常复杂。首先，社会工作专业在1978年后的教学和研究，只是作为“应用社会学”的一部分伴随着社会学的恢复和重建而发展起来(刘继同，2005)，大范围、大规模开展社会工作服务的时间只有短短的3年。这意味着我国社会工作教育、研究、实务和管理经验等方面很不成熟，政府、社会工作机构和社会工作者、评估方等利益相关方均缺乏成熟的理论指导和实践经验。其次，我国在引进社会工作实务的过程中明显缺乏本土化的历程，社会工作理念、服务手法和职业伦理主要借鉴了欧美与香港地区的经验。评估方和社会工作机构的运作对外试图向NGO靠拢，对内却更多受到本土组织文化和生存条件的影响；政府制定购买社会工作服务规制时采纳了一些新公共管理理念，在参与构建社会工作服务体系的过程中主要是沿用体制内的知识、观念和行为方式。这些利益相关方的努力彼此分离，各自在构建社会工作服务体系时经常没有看到其他利益相关方的需要和努力方向，而且当前缺乏可供各利益相关方沟通、讨论的稳定平台，所以难以透过探索过程走向共识、合作与发展。同时，我国社会工作服务体系还面临着澄清整合方向的问题，究竟以福利体制建设为核心，还是以社会工作专业发展为核心，或者在福利体制建设的架构下纳入专业化目标来整合社会工作服务体系，目前尚处于探索阶段。在广东省，第一种整合方向主要体现在工青妇残联等传统福利供给单位的项目购买和服务体系发展上，比如广州市海珠区妇联3861项目对妇女儿童及其家庭的福利供给，更强调妇女儿童服务的福利体制的发展与完善；第二种整合方向主要体现在社会工作机构承接家庭综合服务中心的项目购买和服务体系发展上，比如广州各机构承接的家庭综合服务中心项目，更注重服务的专业性与对基层民众需求的回应；第三种整合方向似乎更理想，既要承认传统福利供给渠道及其发展的重要性，尊重民众对其较高的熟悉感和接纳程度，又要承认发展专业服务的重要性，但目前的实践方向尚不清晰，广东省探索建设枢纽型组织的尝试可以看作其中的一种努力。

从发达国家和地区的社会工作服务发展历程来看，欧美社会工作事业的发展与成熟先于社会福利体制，我国香港地区也是在社会工作发展较为成熟的情况下制定相关的政府购买服务规制。也就是说，这些国家和地区的社会工作与社会发展是同步的，根植于所在区域的社会文化活动之中，具有强大的生命力和社会功能，并在福利国家建设过程中透过完善政府购买服务规制和改进服务手法，历经100多年的磨合，缓慢地整合出目前的社会工作服务体系。我国的社会工作服务体系还处于初创的阶段，从制度主义出发理解社会工作机构和社会服务体系存在困难，由于各利益相关方的行为逻辑未能定型，关系运作间的机制尚未成型，我们很难看到服务体系与规制的有效衔接。相信在若干年后，当条件成熟，从制度主义出发理解社会服务体系，会有着更为清晰的制度型塑的脉络，也能看到那些强有力的制度化机制发挥着巨大作用。

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