台湾社工专业发展的进程与展望

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台湾社工专业发展的进程与展望

台湾大学社会工作学系教授兼学务长 冯燕

一、社会工作的概念
社会工作是现代自由主义意识型态之国家与社会解决社会问题的一种努力。社工给与大家的基本印象是什么呢？在台湾社工的基本印象可以用八个字来概括，就是“关怀弱势、解决问题”。
第二个概念是：社会工作的努力使得国家能协助某些陷入不利处境之家庭及其成员维持基本之健康与成长，也免于国家直接过度干预家庭，使得家庭可以继续保持为一个成员相互照顾之自然场域或社会单位。
就台湾社会工作发展之历史脉络来看，社会工作专业的社会位置介于公私领域之间，处在小区/国家与家庭之间，一方面维护私领域如家庭之自主，另一方面在福利国家体制与小区的支持下协助家庭照护其成员，并柔性地执行社会控制之功能维持社会秩序。我们自认为是社会和谐的桥梁，是国家和家庭间的缓冲剂。
以巨视论观点来看，Clarke 与 Newman(1997)提出一套社会工作专业发展与福利国家体制的“设置环境”(settlements)概念，分为政治经济、社会与组织等三部分。
换言之，社会工作专业的发展历程里，也是有赖于政治经济、社会与组织等三部分的设置环境相辅相成，才能发展出一套社会工作专业的体制。所以我们从来都不是说社会工作可以独立发展的，如果没有政府的倡导和支持，如果没有经济的发展也不可能得到专业发展。中国现在是发展到经济、政治、社会组织都足够成熟的程度，所以社会工作才会发展起来。

“政治经济的设置环境”是什么呢？它是指稳定的民主政治，在政治经济领域中，对福利政策方向达成共识，在处理福利和社会问题的观点上也一致。“社会的设置环境”是什么呢？它是指工作、家庭与国家成功地相互配合，福利资源是集中给未能透过工作取得资源的核心家庭的需要，而劳动市场是最主要的资源分配机制。换言之，社会工作不是要替代市场，而是使市场功能更充分地发挥，更公正地分配。“组织上的设置环境”是什么呢？它是指官僚行政及专业主义领导国家的行政体系，获得民众的支持，故而能够发展出一套社会工作的体制。官僚就是指政府，在台湾更出现一种“科技官僚”的概念；“官僚”是科层制发展的必然现象，只要公务员具备行政技术，对专业有所尊重，并达到应有的行政效率，就会获得民众的支持.

二、台湾的社会工作专业发展历史

台湾的社会工作专业发展历史可以分为四个阶段：蕴育期（1945年-1970年）、激活期（1971年-1980年）、专业组织发展期（1981年-1990年）、专业建制期（1991年迄今）。

（一）蕴育期：1945年至1970年

由于时值台湾光复的政治环境，社会工作被视为是铲除“殖民地遗毒”及“宣扬三民主义国策”的工具。当时，社会工作被当作为一种党务工作方法，因而不被一般社会适用。而社会福利是政府的“德政”，但只有灾害救济及机构式教养工作(如育幼院和妇女教养所) 。在1950年及1958年分别开办《劳工保险》和《公务人员保险》等社会保险，1965年的《民生主义现阶段社会政策》，却仍是宣示性政策居多。1967年行政院拟定《社会建设第一期计划》中，即曾提出建立社会工作员制度，每一救济院所每200名院民应设置1名社会工作员，每500户贫户有 1名社会工作员。就台湾社会工作专业的角度来看，在这一阶段的发展是社会工作的蕴育期。

（二）启动期：1971年至1980年

1973年台湾通过儿童福利法 (2003年《儿童福利法》及《少年福利法》合并修正为《儿童及少年福利法》)。这个时期重要的指标，即在1980年代前通过了福利三法，包括社会救助法、老人福利法、和残障福利法(1997年修改为《身心障碍者保护法》，2007年修改为《身心障碍者权益保障法 》 ) 。这些社会立法清楚规范国家角色，政府必须提供各类社会福利及保护，法规通过也带动对社工人力的大量需求。1972年台湾订定《台湾省各省辖市设置社会工作员实验计划》，来年在基隆、台中、台南及高雄等四省辖市试办，以社会工作员对低收入户提供专业服务。1976年《经济建设六年计划》首次将社会工作员法制化胪列其中，至1977年则将实验计划扩大到台北县等八县市及三十个山地乡；这是第一个不是开始于台北市的福利计划。然而1978年台北市政府又首创在社会局下设置社会工作室，总管社会工作员业务。来年，台湾省政府及高雄市政府，均仿照台北市设立社会工作室；直到1987年全台二十一县市政府均设有社工员推行社会工作服务。在台湾的社会福利行政发展史中，政府社工员制度的建立，不只在于工作范围的扩大，而是社会工作的“形象改变”。这时期是社会工作专业化的启动期，开始了台湾社会工作专业化的进程。   

（三）专业组织发展期：1981年至1990年

台湾的专业社会工作开始于医务社会工作。早在1970年代末台湾学者即倡导成立全国性的社会工作专业组织，在1983年成立了“中华民国医务社会服务协会”(1990年易名为“中华民国医务社会工作人员协会”) 。学者们又呼吁成立一个涵盖儿童、少年、老人、身心障碍、妇女等各领域社会工作员的专业组织，在1989年成立了“中华民国社会工作人员专业人员协会”(2000年更名为“台湾社会工作人员专业人员协会”)。1990年间，为加强社会工作教育，培育社会工作专业人员，三十多位社工教授们共同发起成立“中国社会工作教育学会”，并于1992年正式成立(2000年更名为“台湾社会工作教育学会”)。台湾社会工作一直坚持实务和理论相结合，专家在里面起了很重要的作用,NGO和专业团体就是一个很重要的平台。台湾社会工作专业组织的出现，为台湾社会工作专业的发展开创了一个全新的局面。

（四）专业建制期：1991年迄今

前内政部部长许水德(1977)曾公开说明：台湾地区社工专业发展的主轴，自始是以成为社会福利体制内的专业助人者为基调。社会工作专业的建制化具体方式，就是将专门执业的资格认证关卡，交由国家体制为之或要求国家背书。台湾有一个专门的机构叫考试院，经过考试院国家考试的专业，相对就得到了社会的承认。透过组织的正式化，社会工作者在民主选举政治中展现了集体力量的集结，社工界组成了“社会工作师法推动联盟”，进行一连串的请愿、游说等行动，社会工作师法终在1997年通过，被视为社工专业发展的里程碑，对于提升社工专业地位有显著的贡献。内政部接着于1998年函颁《社会工作伦理原则》，在专业人员的心目中，这才是台湾专业社会工作开始的标记。2007年完成《社会工作师法》的部份条文修法，新增了专科社工师之规定，以提供专精深入的服务；法治化专业继续教育，以提升专业服务质量；增列社工充任资格之排除条款，以保障案主权益；以及保障社工师权益，以维护其人身安全等，突显了人群服务工作已经更向前迈进一步。在此阶段，立法保障社会工作专业，台湾社会工作专业条件迈向建制化。

三、台湾社会工作专业发展的内涵

（一）台湾社会工作专业发展的推力

回顾台湾近年社会工作专业的发展，是由点扩张到面的普及，由低度专业化发展到较高程度的专业化。
社会工作发展的动力是由六股力量所推动的。
第一股力量是医务社会工作。1949年省立台北医院(今日台北市立中兴医院)及1951年台大医院，分别设立社会服务部，成为今日医疗社会工作发展的源头。第二股力量是自1948年至1972年间，扩大引进国际非政府组织的儿童福利工作，如1964年成立的基督教儿童福利基金会台湾分会(后更名为台湾儿童暨家庭扶助基金会，现名为家扶基金会)，以及基督教台湾世界展望会，在台湾各县市从事济助贫童家庭，或在山地乡以小区工作方法推动儿童福利。第三股力量是与国家渊源深厚的中华妇女联合会、青年救国团与各地的国民党民众服务站系统，它们提供的社会服务，帮助了社工的发展与社会的接纳。第四股力量是1973年开始推行省市政府约聘社会工作员制度。社工人员的薪资有所保障，流失才会减少。第五股力量是社会工作教育的开展，有了社工的学士、硕士、博士等养成教育体系，才能提供有效的专业人才。第六股力量是来自台湾社工专业相关团体，民间NPO组织的活力及自主性地推动社会服务；他们让社会看到了社会工作的专业性。
台湾社会工作共同的愿景是发展公民社会。它一边是靠非政府组织的努力，一边是靠政府和企业的努力。从社会实践角度来讲，一边是公众参与，一边是志愿服务。社会实践从儿童服务开始，逐渐扩展到残障、妇女、老人、就业、健康、家庭、小区、文化、经济、族群等各种领域。
（二）专业一致性
专业一致性是我们的共识，主要包括四个方面的内容：社工教育、民间组织、政府部门、立法建制。

社工教育方面，台湾社会工作专业发展，受联合国发展方案（UNDP）引进台湾的社工教育课程之影响，开启了社会工作教育的先河。它最早是始于1951年台湾省立行政专科学校的社会行政科；由社会工作附属于社会学的阶段，经历社会工作与社会学分组教学时期，再到社会工作独立成学系的阶段。

台湾的社工教育受社工就业市场影响甚巨，如在1973年因受台湾省开始聘用社会工作员制度的影响，专业社会工作人力市场才开始活络，同时带动社工教育界进入社会工作与社会学分组教学时期。在一九九七年《社会工作师法》通过，预估专业社会工作人力市场将更为活络，新设社工相关系所膨胀速度惊人，此时新设系所约占全数的三分之一比例，一年制造出约二千多位的准社会工作员。

自1979年东海大学正式成立社会工作学系以来，已有24个大学校院设立社会工作、社会福利、社会政策与社会工作等相关系所，13个研究所硕士班及3个博士班。近二、三年内陆续计划设立社会工作相关系所等大学校院，以及社工实务工作者继续教育，皆使社会工作实务与教育工作进入一个崭新的阶段。

自1980年社工教育开始走向“实务与理论整合”的无隔阂时期，台湾的社会工作教育已经逐渐地偏向实务取向的思维模式，注重实习课。不但学校课程规划着重问题解决的训练方式，诸多大学教授更亲自参与社会服务，或发起民间组织，提升民间组织的社工专业水平；近年来，实务工作者多愿找机会至大学修习继续教育课程，甚或有资深者受邀聘至大学教授实务课程。

政府部门方面，诸如包容弱势国民、支持多元家庭、建构健全制度、落实在地服务等等的纲领原则以及兼顾个人与家庭的所得安全、协助低收入家庭累积人力资本与资产形成、提供低所得家庭多元社会参与管道、针对儿童等弱势族群的项目协助、营造有利儿童少年身心健全发展的社会环境，以及提供儿童早疗服务的照顾管理等等的纲领内涵，这些大方向的规范擘划，有助落实在政府部门以及社会福利的行政服务。

从时空环境的发展脉络来看行政作为，台湾政府部门的专业内涵包括有：
ð对象：从儿少、妇女、身心障碍、劳工到老人的处遇模式。
ð型态：从家庭延伸到个人、家庭、小区的服务模式。
ð专业：社会工作为基础，整合健康维护、卫生保健、早期疗育、义务教育、司法保护综融至咨商辅导的照顾管理模式。
ð功能：从救济性的残补模式到保护性、预防性的发展模式。
ð类别：从经济性到非经济项目的提供模式。
ð运作：从政策纲领、法令规章、制度行政到服务输送的统合模式。
ð协调：社政主管机关与各种公共行政体系密切联系，相辅相成以有效促进整体的社会福利。
ð合作：尊重社工学界及实务界的建议，发展前瞻性的作为。
（三）经费来源

经费的来源有四种：

(1)政府按年编的社会福利经费预算。
(2)政府举办社会福利而特定收的税以供使用。
(3)政府拨放部分或所有社会福利基金。
(4)政府订定有效办法奖励国内民间机构及热心人士的捐赠。 免税法制极大程度地鼓励了民间捐赠。

（四）政府部门与民间组织的合作

台湾自八零年代以来，通过立法大量扩充政府的社会福利责任，同时政府组织部门亦朝向弹性化、精简化的方向发展，必须藉助民间部门参与，因此发展出社会福利《民营化》(privatization)的政策方向。1999年《政府采购法》实施、2001年《行政程序法》实施、再加上2003年行政院修正发布《行政院所属各机关推动业务委托民间办理实施要点》，这些法制化工作，更彰显政府推动“民营化”的主流趋势。社会福利民营化的发展在台湾迄今已达二十余年，这二十年来的历史发展，记录了台湾近年来社会福利服务输送的样貌。台湾福利民营化的发展，对于政府与民间的合作关系、民间组织的发展、现行县市政府推动福利民营化的作为与困境、服务输送体系的运作与案主权益的保障等，都产生极大的影响。

就政府角度而言，它的角色转变呈现是：由服务的提供者，转变为服务的管理者；由服务的生产者，转变为服务的购买者；由福利服务规划者，转变为福利服务的审查者；政府功能由强转优。

就民间非营利机构的角度而言，角色转变为：由弱势权益的倡导者，转变为服务直接提供者；由案主代言人，转变为执行政策者；由原先的提供不定性服务，转变为提供定型服务；由原先单纯的志工团体，转变为专业工作者；由仅只在意满足案主需求的思维，转变为必须考虑服务效益和效率的思维；民间组织功能由弱转强。

（五）民间组织专业能力的提升

民间团体参与社会福利政策的程度逐渐增加，社会福利运动的兴起，以及民间团体对政策的游说与倡导，间接的促成民间参与福利决策的发言权，和参与管道的大幅增加。
民间团体对社工专业的人力培育也有贡献，如专门为社福组织募款的中华联合劝募协会，提供社会福利机构的专业人员费用补助时，设定社会工作的专业人员应有的合理薪资待遇，直接鼓励社会福利机构聘用有社会工作背景的专业人员，形成社工毕业生的就业市场，同时亦进而提升机构的专业水平及服务质量。
（六）立法建制

1980年代末期到1990年代，随着经济起飞--产业结构由劳力密集到资本密集之转型，家庭结构由大家庭变为核心家庭；都市化、工业化、家庭功能的解组，使老人、儿童、低收入户、身心障碍者及失业劳工的照顾需求日殷。加上1980年代末期的政治民主化，及台湾社会力的蓬勃发展，各种倡导弱势族群权益之社会运动勃兴，政党政治力之集结，与选举期间以社福议题为主对选民的要诉求等因素，都促使台湾社会福利政策及社工专业的发展与转型。

台湾社会工作专业的发展脉络，与经济自由化、社会多元化及政治民主化的趋势呈现同步发展的轨迹。
上世纪九０年代是台湾社会福利法案推陈出新的《黄金十年》，促使陈旧的社会福利法规大幅翻新与创立，共计十二项福利法案中所推出的各项福利措施，大多具备前瞻性，社会工作专业更是其中的要角。

台湾自1997年4月2日立法通过《社会工作师法》后，从此台湾的社会工作专业的制度，是由无专业证照走向国家考试及格的证照制。至此，台湾的社会工作专业发展进程上，可谓是跨出了专业化的历史性脚步。内政部社会司统计1997至2007年考试，社会工作师及格人数也已经有 2416名。

由拥有社会工作师专业证照的从业人员组成的社会工作师公会，首先从1998年台北市社会工作师公会成立，接着1999年彰化县社会工作师公会，再接着2000年高雄市社会工作师公会，到了2001年台中市、台南县及台北县等社会工作师公会，都陆陆续续地成立，最后2002年社会工作师公会全国联合会也成立了。随着社会工作师公会组织的出现，台湾社会工作专业的发展呈现一股截然不同的面貌。

四、台湾社工专业的展望

专业必须保持对小区需要敏锐觉察，与响应小区需要的能力。我们这个社会对社会工作这个职业的期待是什么？社会工作专业人士自我期许推动社会改革，然而如何推动改革？以下是一些社会工作在专业发展上的基本课题：
专业为小区与案主提供的服务能否符合需要？
专业如何发展和维系专业社群自主自律的组织力量？
专业教育如何能够培育出符合社会福利领域需要的人才，也能培育出推动社会改革的社会工作者？
专业教育工作者需要有更多的社会服务参与，和实务工作者更多的合作共同成长。
如何强化专业社群组织？此一专业社群组织的主要任务是提升专业整体的服务效能、培育新进专业工作者，和使社会工作专业能够坚守社会工作的价值观念：互助而非竞争、尊重差异、相信人的潜能。
社会工作专业社群必须建构共同的愿景，这一个愿景使得社会工作专业除了有效执行社会福利体制的任务之外，还能够依循着愿景推动社会改革。
展望未来，台湾的社会工作专业发展将会有下列这些新的可能：发展专精社工师制度；建构本土化社会工作模式；强化社工专业督导制度；发展社工人力资源；学界与实务持续加强合作；社工人力扩充与纳入编制；检视如何落实福利愿景、加强社会共识，形成社会福利方向的挑战。
最后借用鲁迅先生的话，来为中国人的社工专业发展，描绘一个愿景意象：希望像一条山路，其实地上本来没有路，走的人多了，也就成了路。