社区工作站与居委会——深圳民政局长刘润华解读

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市民政局局长刘润华解读深圳社区治理体制大变革 2004年12月，深圳市委、市政府召开全市社区工作会议，明确提出设立社区工作站，实行社区工作站与居委会分设的社区治理模式。目前，深圳已设立445个社区工作站，这一社区治理模式引起各方面的高度关注。 从试行到全面推行，深圳设立社区工作站对创新社区体制有哪些贡献？社区工作站扮演了怎样的角色？在这场社区治理体制大变革中，居委会何去何从？全面推行社区工作站能改变居委会的错位现象吗？设立社区工作站会不会导致居委会被边缘化？会不会造成社区治理成本的大幅上升？设立社区工作站能否最大程度地实现居民自治？ 带着种种疑问，本报记者独家对话深圳市民政局局长刘润华。 工作站着力行政管理 记者：据了解，深圳推行社区工作站时，有关方面曾有不同声音，现在，这种体制已得到越来越多的认同。请问什么叫社区工作站？ 刘润华（以下简称“刘”）：近年来，各地有些城市开始探索设立社区工作站，根据其与居委会的关系，主要有两种模式：一是下设模式。如北京西城区实行“两会一站”（社区成员代表大会、社区居委会和社区工作站），青岛实行“一会两站”（社区居委会、社区工作站和社区服务站），都是设立社区工作站作为居委会下设的工作机构；二是分设模式。如上海实行“居站分设”（社区工作站与居委会分设），其社区工作站的性质是社会工作者组织，政府通过购买服务等方式委托其为社区居民提供公共服务。 深圳市的社区工作站同样实行“居站分设”，但与上海模式有明显的区别。《深圳市社区建设工作试行办法》明确规定，社区工作站是政府在社区设立的工作平台，是政府在社区开展行政性管理服务的组织者和提供者，其主要职责是承接从居委会剥离出来的行政性管理工作；而居委会则主要从事居民自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的工作，凸现其作为居民自治组织的职能。目前，除部分“村改居”社区外，深圳已全面设立社区工作站，盐田区更是全面实行社区工作站与居委会分设。设立社区工作站之初，确有来自有关方面的不同声音，但是，社区工作站正在发挥积极作用，得到省民政厅的充分肯定，也引起国家民政部的高度重视。 记者：社区工作站的意义何在？ 刘：设立社区工作站的意义主要体现在三个方面：一是解决社区治理体制中的角色冲突问题。随着居委会直接选举的比例越来越高，居委会直接代表居民意志的倾向将越来越明显。就某一个居委会而言，其所代表的居民利益与政府所代表的整体公共利益难免会有矛盾与冲突。随着社会的发展，在社区治理上，已日渐明显地分离出两类相对独立的事务：即政府事务和居民事务。在现行体制下，上述两类事务由居委会独家完成，产生角色的模糊与冲突，很容易形成居委会趋利避害的行为形态：如果居民不满，就将责任推给政府；如果受到政府批评，则将责任推给居民。设立社区工作站之后，其与居委会分别履行不同的职责，解决了角色冲突问题。 二是设立社区工作站为发展社区民主设定一道“防火墙”。随着基层民主的发展，要求居委会直接选举的呼声越来越高。但是，如果居委会在社区扮演实际管理者的角色，选举结果将直接关系到社区的管理水平。如果当选人不理想，譬如对党和政府的政策理解有偏差，或者组织能力不强，或者曾违反计划生育政策受过处罚、曾被刑事拘留等，我们将面临两难处境：如果放任自流简单地承认选举结果，社区管理水平将会因此而下降；如果我们试图改变选举结果，我们将承担极大的政治风险。实际上，只要选举程序合法，其结果将是无法改变的。经济越发达，群众参选的积极性越高，选举的结果越难以控制。因此，发达地区对居委会直接选举往往持审慎的态度，这正是广东省的居委会直接选举的比例（11％）远低于全国平均水平（19％）的深层次原因。设立社区工作站之后，居委会原来承担的行政性工作被剥离，主要是处理居民事务，不管选举结果如何，政府在社区的公共事务都不受影响，确保了社区管理的稳定性和连续性。我国既处于发展的黄金期，又面临矛盾的凸显期。稳定压倒一切，没有稳定，民主将是一句空话。可以说，设立社区工作站为社区民主的发展构筑了一道“防火墙”。有了这道“防火墙”，我们可以更加放手地发动居民通过直接选举的方式选举居委会委员，让社区居民更加广泛地参与活生生的民主实践，最大限度地增强对居民的凝聚力，增进居民的归属感。这种民主实践对缺乏民主传统的中国而言，具有特别重要的意义。 三是设立社区工作站为全面提高社区治理水平提供体制的保证。从政府看，有了一个专门的机构负责在社区开展各项工作，机构、人员和经费到位，大大提高了党和政府在社区的执行力。同时，由于社区工作站的工作人员直接由上级政府聘请和任命，避免了三年一届的人事调整，有利于建设一支稳定的社区工作队伍，为社区工作的专业化和职业化创造条件。可以说，设立社区工作站起到了“固本强基”，巩固党的执政基础的作用。从居委会看，较好地解决了“行政化”问题，居委会可以更直接地体现民意、协调利益、化解矛盾、服务居民、反映诉求，扩大基层民主。
居委会不会被边缘化 记者：有人担心，设立社区工作站将导致居委会边缘化，你怎样看待这个问题？ 刘：这一问题的核心是如何定义居委会的性质与职能。如果居委会是一个行政性的管理机构，其主要职责是从事行政性事务，那么，剥离其行政性事务就意味着将其边缘化。问题恰恰在于，居委会作为群众性的自治组织，从事大量行政性事务，属于严重“错位”，剥离其行政性工作，从根本上解决居委会的行政化问题，居委会可以有更多时间和精力开展居民自治。目前，深圳正在总结推广盐田区的经验，通过福利彩票公益金的资助，推动全市的居委会成立社区服务社，为社区居民提供全面的社区服务。在这方面，居委会将会大有作为。可见，设立社区工作站不但不会导致居委会边缘化，反而直接促成其“群众性”和“自治性”职能的回归。 记者：设立社区工作站会不会在社区增加一个管理层级？社区工作站与居委会是怎样的关系？ 刘：社区工作基本上可以分作两大类：一是来自政府的政务类工作；二是由群众自治派生出来的，以协调邻里关系、维护大家权益为主要内容的居民公共事务。这两种不同性质的工作分别由社区工作站和居委会这两个不同性质的机构完成，这两个机构同属社区组织，是相互独立的伙伴关系，处于同一层面，不是领导与被领导之间的关系，因此，不存在增加管理层级问题。社区工作站同居委会并列分设是深圳市模式科学、健康、和谐运行的关键。并列意味着二者各领资源、各司其职、各负其责；分设意味着给居委会发展成为真正意义上的社区民间组织提供足够的制度空间，避免行政化吞并居委会的自治职能。总之，那种认为设立社区工作站就会增加一个管理层级的担心是不成立的。 记者：有人担忧，设立社区工作站会使社区管理费用大幅上升，你认为如何？ 刘：这种观点的前提是，居委会的费用是一个不变的量，不会因为职能的变化而变化，设立社区工作站的运行成本100%属于增量。问题在于，剥离了行政性事务之后，居委会作为一个群众性的自治组织，其运行成本出现了两个重要的变化：一是原来居委会用于行政性工作的费用被转移到社区工作站，这部分费用不会因此而增加；二是居委会成员从领取工资变为只拿补助。以深圳市盐田区为例，居委会主任的月补助为800元，副主任为500元，其他成员为300元。这点投入对于建立一个既有利于基层民主发展、又有利于加强社区管理的体制来说，是微不足道的。需要补充的是，社区工作站并不是按照“一居一站”的模式设立，而是按照“一站多居”的模式，减人又减线，这使得人员支出和机构公共支出的水平降到最低。 传统居委会找到新路 记者：长期以来，居委会的性质被“异化”，一方面居委会是群众性自治组织，另一方面居委会行使政府的行政工作。你怎样评价居委会的尴尬地位和两难境地？ 刘：居委会同时承担发展基层民主与加强社区管理的双重责任造成了居委会在角色上的矛盾和冲突。首先，为了加强社区管理，政府许多部门把工作延伸到社区，把大量行政性工作交由居委会完成。这些工作往往都是时间紧、任务重、弹性小，在人、财、物都依赖政府的情况下，居委会没有选择的余地，必须加班加点完成。久而久之，居委会演变成行政性为主的机构，不停地围绕行政事务“公转”，而居委会自治的“自转”业务却只能是偷闲搭手干、临阵磨枪突击干，成为基层民主流于形式的深层次原因。值得注意的是，有些部门“进社区”仅仅是出政策，热衷于在社区设机构、挂牌子、发报表、搞评比。居委会工作人员则形成行政管理的思维定势，习惯于行政管理，不善于使用引导、协调、说服、服务的工作手段和方法，形成了严重的行政化倾向。 其次，在发展基层民主的过程中，直接选举的比例在不断扩大。深圳一人一票制的直接选举更能体现民意，但完全按照街道、党委政府的意图进行选举的难度将越来越大，选举结果难以控制，社区居民可以通过自荐或群众的推荐，经选举成为居委会主任。一些社区特别是“村改居”社区，人户分离的人当选或者商务繁忙“满天飞”的能人当选，出现居委会主任“不在岗又罢不了”或非法授权“二代理人”现象，造成管理脱节，失控机会剧增，重新纳入依法治理的难度加大。 再次，根据《城市居民委员会组织法》，居委会一届三年，从主任、副主任，到一般委员，处于经常的变换中。居委会成员同时也是居委会的主要工作人员，在居委会具体承担社区管理责任的情况下，频繁的人事调整，给社区的管理带来极大的不稳定性，与社区工作专业化、职业化发展的趋势不相适应。 记者：对于居委会的出路，众说纷纭，你认为居委会的出路在哪？ 刘：传统的居委会体制面临十分尴尬的境地，其出路不外乎三种：一是维持现状不变，居委会在加强社区管理与发展基层民主之间踩钢丝。平时居委会主要抓管理，履行的是行政性管理职能，群众自治工作略为兼顾；换届时，居委会全力以赴，确保上级组织意图在选举中得到落实，这显然不符合民主政治发展的方向。可以说，维持居委会现在的模式，路子将会越来越窄。 二是进一步强化居委会的行政管理职能，使之成为一个行政性的管理机构，加强对社区的管理。表面看，居委会的地位加强了，实际上，居委会的性质被行政权力异化了。把居委会建成一个行政性的管理层级，不是我们的目的，这将会导致基层民主进程有名无实，也有悖于《城市居民委员会组织法》对居委会性质和任务的定位。 三是剥离居委会的行政职能，使之成为一个真正意义上的群众性自治组织，在此基础上放手发动群众通过直接选举产生居委会，全力推进基层民主的进程。但是，如果没有配套措施，党和政府对社区管理的力度必将因此而下降。深圳选择了第三种出路，其配套措施就是成立社区工作站。 深圳难酿“太石事件” “居站分设、一站多居”的社区管理体制有效规避“罢村官”风险 记者：去年广州番禺太石村民罢免村官，媒体一片哗然。在深圳新的社区管理模式中，会不会上演“罢村官事件”？ 刘：“太石事件”暴露出基层民主存在的各种问题，说明基层需要一种新的体制。由于宗族的、利益的、素质的原因，选举结果有时难以真正做到公平、合理，难以达致一个好的结果。所以，在现阶段，我们应该把基层的直接选举与基层的行政管理权力作适度的划分，不宜把居委会和村委会简单地作为政府权力延伸的机构。在“居站分设”模式中，居民可以依法选举和罢免居委会成员。由于有了社区工作站这样一个缓冲机制，在基层民主得到了最大程度的发扬的同时，基层矛盾却不会直接影响政府对基层的管理。加上深圳一直致力于将集体股份公司与居委会分离，避免了经济利益因素对居委会选举的影响。所以，有了社区工作站，“太石罢村官事件”不会在深圳出现。 记者：在“居站分设”模式中，深圳直接选举的情况如何？ 刘：2002年，深圳居委会直接选举的比例仅为1.7%，到2005年已上升为47%。这充分说明深圳的基层民主正在发生巨大的变化，直接选举更能体现民意。 记者：深圳正在推行“一站多居”的社区管理体制，怎样理解“一站多居”？ 刘：“一站多居”是指根据社区的实际情况和最佳的服务半径，合理地设置社区工作站，由一个社区工作站服务若干个居委会。“一站多居”同时满足了两方面的需要：一是以较小范围的居委会有利于居民自治，有利于基层民主的发展；二是以较大范围的社区工作站有利于更有效地整合社区资源，有利于降低社区管理成本。 记者：“一站多居”体制可以通过何种方式解决？ 刘：可以通过两种方式实现。首先，对于范围较大的居委会，在保持社区工作站的规模不变的前提下，通过适当调整划分居委会，实现“一站多居”。根据《中共广东省委、广东省人民政府关于全面推进平安和谐社区建设的意见》要求，“一个社区一般是1000到2000户，超过2000户的非封闭式管理社区，要重新调整划分。”深圳平均每个居委会的范围约为4000户，特区外有的居委会达数万户。按照这个标准，深圳有部分居委会的范围需要重新划分。其次，对于范围比较小的居委会，在保持居委会的范围不变的前提下，在若干居委会的范围内，设立一个社区工作站，通过整合，实现“一站多居”。

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刘局长关于基层民主直选的解释显得有些牵强，
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