探索社区和谐的治理之道 ——“南山模式”的创新与启示

社工哥哥 · 发表于 2010-6-17 20:00

2009-9-8

陈家喜黄卫平*

在经济快速增长与社会利益高度分化的背景下，如何实现社区的和谐与稳定？随着中国经济的快速发展，社会结构与利益结构分化的趋势日益加剧。与此相伴的是，社会矛盾也随之凸显，这些矛盾既体现为城乡之间、地区之间、阶层之间、贫富之间，又体现为政府与社会之间，甚至是社会内部。不断上升的社会冲突正成为中国现代化进程中的一大障碍。如何构建和谐社会，已成为中国国家转型的重要命题。近年来，深圳市南山区在化解社区矛盾，构建和谐社区的探索中，进行了许多创新性的实践，获得了第四届中国地方政府创新奖。本文即是对南山和谐社区建设实践展开的背景、进程、创新之处及其绩效等进行深入的解析，同时也对这一模式进行了理论的反思。
一、南山社区矛盾的升与降
南山区地处深圳经济特区西部，东临深圳湾，西濒珠江口，南连香港，北连东莞，和珠海、中山隔海相望，是将香港、深圳、东莞、广州联系在一起的最重要的一个枢纽。辖区总面积182平方公里，下辖8个街道100个社区。全区总人口138万人，其中户籍人口38万。南山区是中国改革开放的先锋城区，中国第一个对外开放的窗口——蛇口工业区就位于该区境内。从南山区的经济结构看，高科技、物流、旅游和教育是该区的四大支柱产业。近年来，南山区经济发展的步伐加速，经济总量和财政收入都得到了较快的增长。2003年、2005年以及2008年，地方GDP总量分别为607.95亿元，1124.66亿元和1680.31亿元，同期地方财政收入分别为19.81亿元，26.23亿元和33.39亿元。截至2006年底，南山区人均GDP已达2万美元以上，初步实现现代化。见图1，图2。

图1.南山区本地生产总值的变化趋势（2003-2008）

资料来源：南山区统计局

特定的经济结构对南山区的社会结构带来一定的影响。由于深圳市高校和高科技产业园区均落户本地，南山区积聚了深圳70％硕士以上的高学历人才，人口平均素质较高。大量的高素质高学历的“白领”工作和生活在辖区内。与此同时，南山区还分布着众多的制造业工厂和企业，有大量的外来劳务工，根据2006年的统计，全区人口总数138万，其中户籍人口仅38万。在100万外来人口当中，绝大部分都是产业工人，以及从内地离退休来到本地的老人。他们大多追随子女来到深圳安度晚年，又构成南山社会结构的另一个组成部分。

图2.南山区地方财政收入变化趋势（2003-2008）

资料来源：南山区统计局

与南山快速的经济增长和特定的社会结构相伴而生的是，不断增强的群众利益意识，不断激化的社区物业纠纷，以及不断上升的业主维权事件。2000年以来，围绕住宅而引发的物业纠纷与业主维权事件此起彼伏，物业纠纷与业主维权成为影响南山区社会稳定的第一位因素，规模较大的包括“莱茵花园事件”、“星海名城事件”、“悠然居事件”、“中山颐景事件”、“鼎太风华事件”和“西部通道事件”等等。物业管理信访案件数占信访案件总数的比例，从2003年的35.86％上升到2006年的48.61％。见图3。2003年，南山区一些小区业主通过自主竞选区人大代表来进行房产权益的保护，成为业主维权的新现象。[1]

图3.南山区物业纠纷的信访数量（2003-2005.9）

资料来源：南山区信访局

2004年发生的“鼎太风华事件”中，维权业主先后6次围堵市、区主干道，并多次到区政府和市政府门口集体静坐请愿，每次参与行动的业主都在200人以上。在上访没能达到阻止工程施工的情况下，愤怒的业主选择了违法的暴力方式。少数维权业主强行推倒、损毁施工围板，打伤施工人员等。维权行动演变成了暴力对抗事件。
在“西部通道事件”[2]中，围绕西部通道侧接线的设计方案与环境评估报告，沿线业主先后多次上访和举行游行示威活动，2004年7月到9月沿线业主联名到广东省环保总局和北京国家环保总局上访，并且举行了4次游行示威活动；2004年8月29日高达4000余人冒雨在东滨路口大规模集会。仅从业主手中募集维权基金就达到150多万，用于聘请律师、环评专家与政府谈判和对话。
然而，从2007年开始，南山区围绕物业纠纷和市政建设所出现的社会矛盾大为缓解。根据信访部门的统计，仅从城市规划和物业纠纷所引起的业主维权，占全区信访量，由2006年的48.61％降到2007年的33％。另据南山区建设局的统计，从2006年以来，全区物业纠纷相关的业主维权事件逐年下降，2006年、2007年和2008年的统计数字分别为859件，727件和680件。见图4。与此同时，业主维权的激烈程度也大为降低，大规模的游行、上访，堵路等行动基本消失，业主开始通过协商、谈判乃至法律途径维权。

图4.南山区物业管理的信访数量

资料来源：南山区建设局

为什么南山区社区矛盾出现一个升与降的变化趋势？为什么业主维权事件出现较为明显的缓和？一个重要的背景在于，围绕房产纠纷与物业矛盾，开展了和谐社区建设工作，南山区委区政府通过发动党和政府在社区的组织资源以及社区居民，共同参与社会矛盾的化解与社会稳定的维护，促进了社区的和谐与安定。从南山区维权事件发生时间、维权方式、行动规模以及激烈程度等方面来看，具有先兆性和前瞻性，即将或者已经在中国其他城市重新上演。因而，南山区进行和谐社区创建的探索也具有前沿性和典型性，包括如何实现社区多元利益的和谐，如何定位党和政府在社区的行动方式，如何保障公民利益诉求的有序表达，如何挖掘社区居民参与社区建设的动力等等。通过对南山模式的解读，有助于我们重新认识构建社区和谐中的党和政府、社会组织与社区居民的角色定位，也有助于探索在经济发展和社会分化背景下社区和谐的治理之道。
二、南山区和谐社区建设的进程与步骤
（一）南山区和谐社区建设的实践探索
从2000年以来，围绕住宅权益和物业纠纷而产生的业主维权行动，成为影响南山区社会稳定的最大源头，也使南山区委区政府认识到构建和谐社区的重要意义。南山区主要领导在开展和谐社区建设的动员会上明确地提出，由于南山经济转轨和社会转型发生较早，从而带来社会利益分化以及社会矛盾较为显著，社区成为社会矛盾的汇集点，“只有加快和谐社区建设，才能维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境。”[3]化解物业纠纷，畅通群众利益表达，维护社区和谐的探索正是在这一背景下展开的。南山和谐社区创建的时间最早可追溯至1998年，根据具体的内容与步骤可以将其分为五个阶段。
第一阶段，健全组织、完善制度阶段（1998年底—2001年6月）。这一时期，南山区统一规划，明确居委会的职权管辖范围；加强基层组织建设，开展“干部下基层”活动；推行以“四民主两公开”为主要内容的基层民主建设；实施“十大”文明工程，建设基层社区文化；共驻共建，开展“南山杯”环境卫生竞赛活动；以培育“家园意识”为目标，建立出租屋和暂住人口“常住化”管理新模式。通过这些制度建设，强化社区居委会的自治功能，并开展了多种社区文化活动。
第二阶段，规范管理、优化服务阶段（2001年7月—2003年底）。在此阶段，南山区采取的措施主要包括以下几项：试点先行，实行“居改社”改革；加强社区党组织建设，实行农城化股份公司与社区居委会脱钩、党支部分设和“一社一支部”；实现基层社区经费“费随事转”；整合社区资源，实行“一体化”管理和“一门式”服务模式；开展创建“绿色南山行动”。上述举措明确了社区基层组织的功能定位，社区工作站作为政府服务向社区延伸的作用得到加强，政府对社区服务能力进一步增强，社区管理和服务资源得到有效整合。
第三阶段，畅通利益表达、促进有序参与阶段（2004年初—2006年底）。这一时期，南山区着重创新人大代表履职机制，拓展群众利益诉求表达渠道。2003年，南山区招商街道设立了人大代表工作室，安排市、区人大代表深入社区，定期接待群众来访，在新闻媒体公布接访代表姓名、时间、地点等，对群众反映的问题以人大代表工作室公函形式，转交相关部门在一定的期限内协调解决，及时将处理结果反馈给接访代表和来访群众，建立起人大代表与居民群众的沟通桥梁。招商街道设立人大代表工作室，以创新人大代表接访窗口为突破口，逐步形成了代表接访制度、代表走访制度、代表约访制度、代表提案制度、人大代表联络员制度。
第四阶段，明确目标、深化党建阶段（2007年初——2007年底）。2007年，南山区明确提出和谐社区建设的目标与计划，并着重以探索社区党建为主要内容。这一阶段，南山区提出“六好十无两满意”平安和谐社区的具体目标和和谐社区建设“三年行动计划”。同时还提出，从社区党建、基层队伍建设、基层社会管理、社区服务、社区组织管理、社会治安综合治理与基层信访、社区文化等方面着手，开展和谐社区的创建工作。为了推动这项工作，南山区成立了和谐社区建设领导小组，下设办公室（以下简称“南山区和谐办”），并以区委1号文件发布《开展“和谐社区建设年”活动的实施意见》(深南发[2007]1号)。从2007年2月到6月，南山区相继发布了6个文件，包括开展“十百千万行动”、制定“六好十无两满意”的和谐社区考核验收方案等内容。
第五阶段，深入推进、扩大自治阶段（2008年初以来）。2008年以来，南山区和谐社区建设深入推进，并且更为注重发动社区群众的参与精神，发掘社区建设的民间动力。在2008年和2009年分别以1号文件的形式发布了《中共南山区委、南山区人民政府关于全面推进“和谐社区建设年”工作的实施意见》(深南发[2008]1号)，以及《中共南山区委南山区人民政府关于全面普及“和谐社区建设年”工作的实施意见》（深南发[2009]1号)，将“和谐社区建设年”确定为连续三年“全区的中心工作，举全区之力全力推进”。这一阶段，南山区相继探索了“居民理事会”、“社情民意恳谈会”、“爱心驿站”以及特色社区文化活动等，注重推动社区自治和公民参与，发掘社区群众参与和谐社区建设的热情。
从南山区和谐社区建设的背景来看，南山区和谐社区建设的创新实践有着深刻的问题导向，即从化解社区矛盾，维护社区稳定出发。从南山区和谐建设的进程来看，这一创新过程既具有延续性，又具有扩展性。南山和谐社区建设是一个不断展开的过程，从主动发挥党和政府的主导作用，提升党和政府在基层社会的领导能力，再到发动居民参与和培育社区自治，最终实现了政府与社会良性的互动。
（二）南山区和谐社区建设的理论更新
在推动和谐社区建设的过程中，南山区始终重视与理论界的交流与合作，借助于外部智力推动社区和谐始终保持先进的方向。从2003年开始，南山区委区政府就与深圳大学当代中国政治研究所建立起密切的合作关系，先后召开4次学术研讨会，将实践探索与理论研究相结合，将理论研讨的最新成果应用于指导和谐社区建设，推动这一工程不断前行。
1.“构建和谐社会与城市基层民主建设”学术研讨会
2006年3月4日至5日，“构建和谐社会与城市基层民主建设——深圳市南山区南山街道办月亮湾片区人大代表工作站实践与探索”学术研讨会召开。来自中共中央编译局、北京大学、复旦大学、武汉大学、南开大学、华中师范大学、浙江大学等著名高校的专家学者出席了研讨会。本次会议的研讨主题是深圳市南山区南山街道办事处月亮湾片区人大代表工作站的实践过程、经验和意义。月亮湾片区初设“人大代表联络员”试运行于2002年，2005年4月正式挂牌“人大代表工作站”（后更名为“人大代表联络工作站”）。该工作站的工作人员义务充当人大代表联络员，收集和反映社情民意。与会学者肯定了月亮湾人大代表工作站的探索，并将它的创新性概括为如下方面：（一）发挥了连接居民与代表之间、代表与政府之间、居民与政府之间的桥梁和纽带作用。（二）发挥了政治整合、利益综合和吸纳功能，通过人大代表联络员收集社情民意，反映社区利益，将多元复杂的社区利益有序地纳入到政府的决策体系中来。（三）创新了人大代表履职机制，通过人大代表联络员的行为，使人大代表与片区选民的沟通实现经常化和机制化。（四）推动了基层民主的发展，人大代表联络员作为居民精英，在化解社区矛盾，协调社区纠纷，表达社区诉求，推动社区自治等方面发挥了积极作用。
2.“深圳市南山区城市社区和谐治理制度创新”学术研讨会
2007年7月29-30日召开了“深圳市南山区城市社区和谐治理制度创新”学术研讨会，来自北京大学、中共中央党校、中国社会科学院政治学研究所、中国行政管理学会的专家学者参加了本次会议。与会代表们就南山区和谐社区建设的背景、制度创新及其意义、持续性与拓展性等问题进行了广泛的座谈。（一）与会专家充分肯定了南山区社区建设中的政党与政府的主导作用，将南山区社区治理体制概括为“一核多元”体制——以“党组织”为核心，社区组织多元主体参与，形成一种和谐的伙伴关系。（二）专家们还归纳南山区和谐社区建设的若干创新性，如将社区党建与社区和谐结合起来，使党建有了更为具体的抓手；“十百千万行动”和党建“三覆盖”是执政党领导社会方式的一种创新；“六好十无两满意”指标的确立是对社区和谐的具体落实。（三）专家们也指出，在强化党和政府的主导性的同时，不能忽略社会的自主性。应当加强对社区组织的扶持，让它们发挥社区治理的效能；面对“居站分设”带来了居委会的弱化，应当进一步探索社区居委会发挥作用的空间；“六好十无两满意”指标还应当进一步的细化和分解等。
3.“社区治理模式创新与和谐社会构建：深圳的探索与经验”学术研讨会
2007年10月16-17日召开了“社区治理模式创新与和谐社会构建：深圳的探索与经验”学术研讨会。中共中央编译局、北京大学、复旦大学、中共中央党校、中国人民大学、华中师范大学，以及苏州大学等高校的专家学者出席了本次会议。与会专家学者围绕深圳南山区社区建设的模式问题、社区党建、社区治理、社会整合等相关问题进行了深入而热烈的研讨。与会专家提出了一些重要的观点：（一）在社会矛盾的压力下，基层党组织应当重新定位自己的行动方式，从强行进入社区，到灵活地“嵌入”到社区；党组织要充分动员社区各种资源、精英资源、社会资源，发挥勾连起社会、市场、政府的作用，形成共治结构。（二）要充分发挥政府与社会的协同治理功能，增强政府服务和引导社会的能力，积极吸纳社会精英，从而形成一种“引导、互动、自治、合作”的政府与社会关系结构。（三）专家们将南山模式概括为“吸纳”与“嵌入”两种模式。“吸纳”就是政府将体制外利益诉求吸收到体制内释放，实现各种自主参与的有序化，这以月亮湾片区人大代表联络站的设立为典型；“嵌入”就是激活在社区内的体制内的组织资源，实现社会服务与治理的网络化，如“十百千万行动”和“社区凝聚力工程”。（四）南山社区治理创新还体现出“多元共治”与协商民主的特点，这在“西部通道事件”中体现得最为显著。党和政府、社区居民、专家等各种力量都有利益表达的机会，在多变互动和利益博弈中达成共识，最终形成社会多元条件下的和谐共处。
4.“第七届中国政府创新论坛：和谐社区与基层党建——南山模式与启示”学术研讨会
第四次会议是2009年3月28-29日召开的“第七届中国政府创新论坛：和谐社区与基层党建——南山模式与启示”学术研讨会。参加此次会议的有来自中共中央党校、中国社科院、国家行政学院、中共中央编译局、北京大学、复旦大学、天津师范大学等高校和研究机构的专家学者，以及来自《求是内参》、《党建研究内参》、《学习时报》、《理论动态》、《中国社会科学》杂志社的负责人。此外，来自新加坡的国会议员以及新加坡国立大学东亚研究所的学者也参与了此次研讨会。与会专家围绕深圳市南山区和谐社区建设的实践与启示，“南山模式”的创新性与扩展性，社区党建、基层民主、地方政府创新等诸多议题展开了热烈的讨论。
（一）就“南山模式”的内涵而言，中共中央编译局何增科教授将“南山模式”概括为“两个创新”，即社区内党对社会领导方式的创新和人大代表履职机制的创新。复旦大学林尚立教授认为，“南山模式”实际上并没有固定的模式，它所展示的内涵就在于有效整合政党、政府、市场、社会等诸种力量，切合地区社会结构特点进而创造出有效的治理模式，解决本地的特定问题。深圳大学黄卫平和陈家喜则将“南山模式”解读为嵌入、吸纳和参与三种治理机制的创新。（二）比较视角下的“南山模式”。与会专家将南山和谐社区建设模式与新加坡的基层治理制度，以及北京、四川、新疆等地社区治理实践进行了对比。（三）“南山模式”的创新及其价值。北京大学燕继荣教授认为“南山模式”通过基层社区的治理创新，为中国政治发展和政府改革寻找到新的空间。中国政治学会副会长王浦劬教授指出，“南山模式”的价值就在于发掘和提升体制内的资源，在原有体制基础上进行新的体制创设，体现了多元复合型的共治特色。《求是内参》主编张西立研究员则认为，“南山模式”是提升党在基层社会的执政能力，健全党的基层组织的重要探索。（四）“南山模式”的持续性与拓展性。与会专家认为，进一步推动“南山模式”的完善，还需要重构社区党组织的活动方式，培育社区自治力量。中国社会学会会长李培林教授指出，随着社区建设的深入，地方政府必须重视基层公民社会的培育，培育社区自治的能力；必须增进居民社区认同和社区归属感，为社区利益协调、矛盾化解提供精神的良方。
三、嵌入、吸纳与参与：南山和谐社区建设的模式构建
党的十七大报告提出，“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。……健全党和政府主导的维护群众权益机制。”近年来，南山区探索社区和谐过程中进行了诸多富有创新意义的实践，形成了具有特色的南山模式。这一模式有着丰富的内涵和多元的实践，在这些创新实践的背后有一个基本的理念主导，即在异质化的社会当中，进行多元化的治理，建设个性化的社区。具体地说，这一模式的基本内涵又可以理解为：把执政党的组织资源嵌入到社区当中，代表民意，整合利益，引领社会；将体制外利益诉求吸纳到体制内释放，实现公民自主参与的有序化；培育社区自治力量和居民参与精神，实现社区建设的自主化；通过创新社区党建与基层民主的路径，从而构建起党和政府主导下的群众权益维护机制。
（一）把传统组织资源嵌入到社会当中，发挥政党在构建社区和谐的主导作用
在和谐社区建设的探索中，南山区通过创新社区党建、开展“十百千万行动”以及建立和谐企业工作室，进而建构党和政府主导下的群众权益维护机制。这一机制的形成有一定的背景。在应对一系列的业主维权事件中，南山区政府发现，参与维权运动的成员不仅有自由职业者和单位体制外的人，如外来人口，离退休人员；而且还包括大量的党员、政府公职人员，以及事业单位的人员。他们隐藏在运动的人群当中，有时甚至还是运动中的骨干，作为体制内的人反而成为反体制的推动者。为了使这一部分人重新回归到体制中来，让他们成为社区利益的有序传递者和社区稳定的维护者，而非激化矛盾的参与者，南山区相继开展了携手共建和谐社区“十百千万行动”，“社区凝聚力工程”以及“和谐企业工作室”建设。
1.开展“十百千万行动”，发挥传统组织资源的利益协调功能
2007年3月，南山区下发《关于在全区开展携手共建和谐社区“十百千万行动”的通知》，开启了“十百千万行动”，其具体内容包括：培植、树立、宣传、推广十类社区组织典型；组织百名党员和公职人员参选业委会主任及成员；发动千名党员和公职人员担任楼栋长，发展万名社区义工。而这一行动的中心就是让党员和公职人员在社区亮出身份，担任社区各类组织的成员，发挥社区稳定器的作用。

图5.嵌入与吸纳：党和政府主导下的群众权益维护机制

为了配合这一行动的开展，南山区政府号召全区党员和公职人员“浮出水面”，在所在的社区、小区和楼栋“亮出身份”，积极推动他们参与竞选楼栋长，业主委员会主任及成员，楼栋长。区直机关、公安、城管、教育、卫生、工商等党委及部门也专门下发通知，动员党员干部带头到社区登记。一些街道如沙河街道还举行了盛大的仪式，发放聘书，将担任社区组织领导的党员和公职人员的照片贴上墙，在楼道“亮出身份”。此外，区政府还建立了“一册两卡”制度，即《党员、公职人员共建和谐社区工作手册》、《党员、公职人员服务社区登记卡》和《党员、公职人员服务社区表现反馈卡》，完善党员、公职人员“亮出身份”、服务社区机制，包括在所居住社区登记、服务社区，过双重组织生活，检查考核和奖励等制度。
“十百千万行动”的开展，使社区组织中的党员和公职人员比例迅速增加。据统计，在2006年12月，开展行动初期的摸底调查显示，全区504个小区218个业委会中，有330名党员公职人员担任业委会委员（业委会委员总数1407名），235名党员公职人员担任楼栋长（楼栋长总数为1330名）。到了2007年5月，分别有457名党员公职人员进入社区业主委员会任职；1121名党员公职人员担任了楼栋长。2007年底，在社区业委会任职的党员、公职人员人数增加到了588名；担任楼栋长中党员、公职人员也增加到2072名（楼栋长总数为3105名）。2008年12月，725名党员、公职人员担任业委会委员，占委员总数的44％（业委会委员总数1636名）；2481名党员公职人员担任楼栋长，占总数的63％（楼栋长总数为3931名）。见图6。

图6.南山区“十百千万行动”的进展（2006.12-2008.12）

社区居委会是社区居民自治组织，是社区居民实现自我管理、自我教育、自我服务的组织。南山区政府也十分重视让党员和公职人员参与社区居委会的选举，在居委会当中扩大党员与公职人员的比例。截至2008年底，南山区以社区“两委”（即社区居委会和社区党支部）换届为契机，引导党员、公职人员积极竞选居委会主任和委员，共选出新一届居委会委员647人，其中由党员、公职人员担任的有550人，占总数的85％。见图7。

图7.南山区党员公职人员在社区居委会中的比例（2008.12）

2.加强“社区凝聚力工程”，发挥党组织构建社区和谐的功能
围绕社区的稳定与和谐，南山区还加强了社区党组织的建设，通过开展“社区凝聚力工程”，重塑党在基层社会的组织网络，发挥社区党组织的领导核心作用，实现“社区党组织、社区党员管理和服务、党员作用发挥”的“三个全覆盖”。
其一，推动社区党组织的组织网络建设，加快社区党总支（党委）的组建工作。执政党对基层社会的领导方式之一是借助于党的组织网络，然而单位体制下的城市社区，是一个社会的边缘地带，也是党组织未能覆盖的“飞地”。随着住宅商品化以及市场化改革，社区成为越来越多社会成员的生活空间，党对社区这一新生社会领域的管理成为一项重要的战略任务。[4]从2007年初开始，南山区委按照属地化管理原则成立社区党总支，并在有条件的社区成立社区党委，吸纳物业管理公司、业主委员会、中介机构等社区组织中有较强议事能力的党员为社区党委成员，强化社区党委在和谐社区建设中的核心作用。2003年，南山区只有1个社区党总支、165个党支部。随着社区党建活动的展开，截止2007年12月，全区共建立6个社区党委、35个社区党总支、931个党支部，党小组更是建到了街巷、门栋。到了2008年底，南山区社区党委总数已达到14个，社区党总支58个，社区党委（党总支）覆盖率达到73.5％。
其二，强化社区党组织的利益协调功能，形成“一核多元”的治理结构。党组织网络的建立并不意味着组织功能的发挥。尽管在制度意义上，党组织在社区层面要发挥政治领导核心，然而这一地位的真正确立却需要通过服务功能来加以实现，“有为才有位”。南山社区党建工作中，除了强化社区党组织的政治领导作用之外，更加强了其在社区的利益协调与平衡的功能。一个富于创新意义的做法就是将社区场域内的各种利益主体吸纳到党组织中来，通过组织网络来发挥利益协调与平衡的功能。如南头街道星海名城社区建立了以社区党总支为龙头，社区工作站、居民委员会、业主委员会和物业管理处共同参与的“五位一体”社区共管共治机制，用以协调和处理业主与政府之间、业主与物业之间、物业与政府之间以及业主与业主之间的关系。2007年4月成立的南头街道前海社区党委，先后吸收了社区支部、业委会支部、物业管理公司支部和社区老年协会支部等4个党支部和7个党小组。通过组织这一纽带，将业委会、物业管理公司、社区居民等社区主要利益方联络在一起。社区党委会不仅是只管领导和指挥的政治中心，还成为一个社区利益谈判与协商的联络中心。在社区党委会上，原先作为相互区分，甚至冲突的利益主体，如物业管理公司、业主委员会、社区居委会等都作为社区党委会的成员，在一起沟通协商，将矛盾化解在党委会上。见图8。

图8.南山区社区党组织结构图

南山区还以在现有28个农城化社区进行党建的探索，以股份公司为阵地，凝聚各方力量，筑牢党的基础。如田厦社区根据社区党员和农城化社区经济转型期的特点，创新党组织设置，提出“纵向延伸、横向拓展”的思路，让党的建设延伸社区各角落。该社区先后组建5个支部和11个党小组，随后于2008年10月份组建了田厦社区党委。社区党委由选举产生的9名党委成员组成，分别来自股份公司、挂点单位、工作站、退休老干部和居民代表，具有广泛的代表性，党委书记由田厦股份公司董事长担任。这样一种党委的组成结构，既有利于发挥股份公司在繁荣集体经济、管理社区事务、服务社区群众中的作用，也有利于凝聚、号召和动员各类资源共同参与社区建设。
3.建立和谐企业工作室，发挥党组织促进劳资和谐的功能
尽管南山区以高科技产业为支柱产业，但辖区内仍然保留着大量的制造业工厂，产业结构的升级转型尚未完成。因此，在一些劳动密集型企业集中的社区，围绕欠薪逃逸、加班费用结算、工伤与社保等劳资纠纷频频发生。如2007年桃源街道平山社区所辖的红花岭工业区发生劳资纠纷375宗，其中重大矛盾纠纷8宗，赴市、区上访4宗，欠薪逃匿案件3宗，还发生了2宗重大群体性事件。
化解劳资纠纷，构建和谐劳资关系也成为和谐社区建设的重要内容。南山区在和谐社区建设过程中，通过创设和谐企业工作室，发挥党组织和党员在化解劳资纠纷，构建和谐企业方面的积极作用。2008年2月，南山区桃源街道率先在辖区工厂聚集的众冠红花岭工业区成立了“红花岭和谐企业工作室”，2008年10月招商街道又成立了五湾和谐企业工作室。红花岭和谐企业工作室由党建组织员、工会组织员和专职律师组成，工作室内以党建为抓手，带动企业工、青、妇及人民调解委员会组织建设。目前红花岭工业区成立了片区党总支，下设40个企业党支部，党员人数已超过200人；仅在2008年7月就发展“两新组织”党员70名，其中有8名是企业总经理，中层以上管理人员占70％。众冠红花岭工业区团委也相继成立，并成为深圳市规模最大的“两新”组织团委。团委下设团总支1家，联合团支部1家，较大规模以上非公企业团支部12家，团员1857人；组建企业工会19家；设立28个企业妇女组织。
红花岭和谐企业工作室推动工业园区内企业党组织覆盖工作，加强党员日常管理与教育培训，开展党支部活动。同时还把企业党建工作作为化解劳资纠纷的渠道，通过发挥企业家党员的先进觉悟，企业党支部的凝聚作用，以及员工党员的先锋模范作用，积极协调园区企业内部的企业与政府关系、企业与员工关系，调解劳资纠纷，维护工业园区的和谐稳定。自和谐企业工作室成立以来，工作室的党建组织员已走访43家企业，推动企业党支部组建；引导企业党员在工作岗位上“站出来”，参与劳资矛盾的化解，共同创建和谐企业，发挥先锋模范作用。和谐企业工作室完善了工会、信访、企业三方代表组成的对话协商机制，红花岭工业区成立44家企业人民调解委员会，形成了企业内部的协调机制。和谐企业工作室工作人员通过走访企业，实地调查、理性引导，及时发现企业矛盾症结，耐心倾听投诉人与被投诉人的意见、促成双方的和谐调解，将劳动纠纷化解于萌芽状态中。据统计，仅2008年3-8月共接访、咨询、调解案件167宗，273人次，其中受理各种劳动争议问题咨询95宗，受理劳资纠纷调解72宗，调解成功69宗，调解成功率达95％，红花岭工业园区无一例到街道办事处上访，基本实现了“把矛盾调处在车间班组，把问题解决在工厂企业，把冲突化解在园区现场”的目标[5]。
（二）将体制外利益诉求吸纳到体制内释放，实现群众自主参与的有序化
社区和谐的核心在于利益和谐。随着社会结构的分化与社区利益的复杂化，社区内部矛盾更多地体现为利益矛盾。不同的利益主体，如社区居民、物业管理公司、房地产开发商、业主委员会、社区工作站、社区居委会等，基于各自的立场，都有着特定的利益诉求。当各方利益受到威胁或者损害时，社区矛盾就会激化，进而出现社会不和谐的格局。维护社区的和谐，必须正视社区各方合理的利益诉求，建立畅通的表达渠道以及有效的吸纳机制，让它们在体制内有序释放。南山区人大代表联络工作站以及社情民意恳谈机制的建立就是在这一思路下成立。
1. 设立人大代表联络工作站，吸纳社区群众的利益诉求
人民代表大会是我国各级国家权力机关，各级人大代表既是各级国家权力机关的组成人员，也是普通公民的民意代表，负有集合社情民意，代表选民利益的职责。然而，由于我国人大代表实行非常任制，从而使人大代表的民意收集与整合的功能大大降低。南山区月亮湾片区人大代表联络工作站，为探索人大代表综合社区群众利益诉求、经常性发挥代表功能进行了探索。
围绕片区的环境问题，南山街道月亮湾片区出现一批维权的业主代表，他们有着一个共同的社会背景：都是离退休的党政官员或国企领导，不仅具有较强的社区声望，能够在社区内整合社区利益，代表社区居民；而且也具有很强的政治观念，善于将这些利益有序地反映到政府渠道。为了调动这些代表在维护社区和谐当中的积极性，地方政府有意识地将月亮湾片区的社区代表吸纳到人大代表工作站。从2002年开始，月亮湾所在街道党工委书记委托这些社区代表以人大代表联络员的身份，负责收集片区居民的利益诉求，并整理成议案，再由他向上级政府和人大反馈。2005年4月，月亮湾片区人大代表工作站正式挂牌[6]，成为街道人大代表工作室在片区的延伸，街道为工作站提供了一间办公场所、一些办公设备以及少量的办公经费。在具体工作机制上，（一）实行公示制度，公布了在辖区内工作和生活的省、市、区人大代表的姓名、照片、联系电话，为人民群众了解和代表约访等活动提供方便；（二）组织辖区热心人士，建立了6人的联络员队伍，负责联络代表、联系群众和联络站的日常工作；（三）对群众反映的合理诉求，积极与人大代表和南山街道党工委沟通协调，帮助解决；（四）对群众反映的具有普遍性的问题，由代表形成建议、批评和意见提交本级人大或人大常委会处理；（五）对一些个案问题和群众的来信来访，向街道或有关职能部门反映，通过代表交办督办。[7]
在月亮湾片区人大代表工作站成立的同时，招商街道人大代表工作室也相继成立。2008年，人大代表联络工作站的经验被进一步推广，深圳市已经推广建立了98个人大代表社区联络工作站，南山区共设立8个街道人大代表工作室，17个社区人大代表联络工作站，17名居民代表被选为联络站站长，25名居民代表为联络员。人大代表联络工作站在机制建设上也日益完善，实行人大代表“定期、定点、定计划、定程序”接访居民群众；定期组织辖区人大代表对所在选区居民家庭进行走访；组织人大代表有针对性地进行回访，加深代表与群众的交流沟通。在人大代表联络工作站的启发下，南山区政协还开展了“政协委员到社区工作”的活动，动员区政协委员进入社区，倾听社情民意，帮助社区排忧解难，开展送温暖活动，以及组织社区文体活动，促进社区和谐。
2.开展社区民意恳谈活动，构建社区利益的协商平台
当前影响社区和谐的重要因素之一是社区内的各种利益诉求缺乏表达的渠道，因而社区居民往往采取一些过激的行为来维权。为了畅通社区利益表达渠道，从2008年以来，南山街道开展的社情民意恳谈活动。社情民意恳谈活动的主要机制包括：一是成立社情民意恳谈活动小组，由辖区人大代表、业委会委员代表、居民代表和社区工作站成员共同组成，收集社情民意、组织召开居民恳谈会，督促社区工作站解决或向上反映社区热点难点问题、向居民反馈调处结果等。二是建立社情民意信息员队伍。信息员队伍以辖区党员、居民代表、人大代表、政协委员、物业公司工作人员、辖区大单位工作人员、业委会委员、楼栋长等为主，作为掌握社情民意的辅助力量，定期联络社区居民，收集社情民意。三是建立社情民意办结机制。建立社情民意信息管理系统，对所有的社情民意实时记录，跟踪管理，将社情民意录入、上报，分流、结案、提出人确认、考核等都通过信息平台处理，形成电子台帐，做到责任清晰，处理规范，做到事事有落实，件件有回复。
作为协调社区利益的重要平台，社区民意恳谈会的建设是为了实现社区利益的平衡。因“西部通道事件”而闻名的荔林社区进行了社情民意恳谈的探索，由社区工作站定期召集居民恳谈会，及时主动邀请社区各界人士协商，共同治理社区事务。在“西部通道”侧接线工程建设过程中，荔林社区工作站人员多次陪同辖区的两位居民代表参加市、区专家及有关领导进行对话。此外，该社区聘请了10多名居民代表作为社情民意监督员，对社区工作站进行检查，接受居民的投诉，向工作站反映居民意见，进一步畅通了社情民意渠道，形成推动工作的外在动力。南山街道学府社区在辖区内选择有公道心和社会声望高的人，如党员、人大代表、业委会委员、楼栋长、居民代表以及物业公司、社区大单位工作人员等，组成一支50多人的信息员队伍，开展信息收集工作。
（三）社区参与居民自治：开发社区和谐的民间动力
社区居民自治既是社区建设的方向，也是社区和谐的重要途径。通过发动社区组织和居民参与社区事务和社区活动，不仅有利于培育社区认同度和社区归属感，也有助于为社区和谐提供自发的民间动力。
1. 推动居民自治，提升基层民主
社区自治是城市基层民主的主要形式，其基本内涵是由社区居民借助于基层自治组织，开展民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的各种自治活动。社区自治程度，不仅体现城市基层民主的发展水平，也是衡量社会自主成长的指标。

图9.居民参与社区和谐建设结构图

第一，探索居民理事会制度，提高社区居民自治能力
社区民主是城市草根民主的形态，社区民主的核心是社区居民的充分自治，社区居民参与社区事务、协商社区问题，沟通社区信息，进而实现社区善治。蛇口街道雷公岭小区探索居民理事会制度，是社区民主的一种实现形式。雷公岭小区建于八十年代初，是典型的“城中村”。由于不具备成立业主委员会的条件，没有正规的物业管理单位进行管理服务，小区内及周边环境卫生状况较差，治安隐患颇多，邻里纠纷不断。为改变这一现状，雷公岭小区召开居民代表大会选举产生了雷公岭小区居民理事会，推选7名德高望重的老干部、老党员、老人大代表担任成员。理事会按照“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”的原则，行使相当于物业管理公司和业主委员会的双重职权。居民理事会充分发扬民主，小区每一件公益事项的实施，都通过收集居民意见，理事会民主协商，公示征求意见，修订后实施等环节。居民理事会还实现严格的财政民主，小区公益项目所需经费均由房东或居民分摊集资解决，实行财务公开。
雷公岭村居民理事会成立之后，积极开展社区自主治理工作。其一，整治辖区环境。理事会招聘专业清洁公司，实行环境卫生保洁责任制；通过发动居民集资和争取政府资金支持，改造修建小区巷道和排污管道，整治外露架空管线。其二，整治辖区治安。居民理事会协助工作站与业主签订责任书，明确房东对出租屋的管理责任，要求配合做好租住人员信息采集工作，共同维护小区治安秩序；同时建立保安员和社区义工巡防队伍，增设巷道路灯，使村内治安案件大幅下降。其三，反映社情民意。居民理事会向区政府反映，争取对老住宅区综合整治专项资金的支持，全面整修下水系统和小区道路、绿化，建立露天健身场地，彻底改善了小区的市容环境。
第二，推行居民评议与听证，完善社区自我管理制度
社区居民委员会是社区群众自治组织，也是实现社区民主治理的重要载体。随着南山区推行“居站分设，一站多居”的社区治理体制改革，社区居委会的大部分“行政事务权”由社区工作站行使，而其自治功能又在很大程度上被新兴崛起的业主委员会所分享，社区居委会有被边缘化的趋势。如何发挥社区居委会在提升社区自治，构建社区和谐的作用，是一个十分迫切的问题。
粤海街道蔚蓝海岸社区通过推行社区居民评议和居民“听证”会议制度，增强了社区居委会在社区居民当中的声望，深化了社区自治的机制。一是建立社区居民评议会议制度。每半年举行一次社区居委会成员对社区居委会主任、副主任的评议；每年进行一次社区居民对社区居委会、社区服务站以及社区工作站的评议。评议结果必须得到被评议者的回应和反馈，以及提出相应的整改方案。二是建立社区居民“听证”会议制度。由社区居委会召集，社区居民参加，对涉及社区居民利益热点、难点问题及重大事项，由社区居委会沟通政府职能部门解决。社区居委会集合和整理听证所收集社区居民意见，提交上级政府及相关部门，并负责将处理结果向居民公开。社区居民评议和听证吸纳了业委会委员、社区科协负责人、退休老同志、下岗人员等，共同参与社区建设。借助于评议与听证的平台，2007年至2008年间，蔚蓝海岸社区工作站共接到居民投诉128宗，圆满解决105宗，处理权限外向上级反映的11宗，不合理的2宗，解决率达到90％。
第三，扩大社区居委会选举，提升社区民主水平
社区居委会选举是衡量社区民主发展的重要指标。随着“居站分设”体制的确立，社区居委会的自治功能得到进一步提升，社区居委会的直接选举也被提上日程。推动社区居委会的直选，有利于扩展社区居委会的自主性和代表性，实现社区的善治。2008年社区居委会换届选举中，南山区在102个换届社区居委会中共有96个采用直选方式，直选率达94.1％。
值得一提的是，沙河街道办实行“双直选”，即社区居委会与社区党支部同时进行直接选举。其中塘头、白石洲、新塘、上白石、下白石社区居委会，选举由居民推选产生的选举委员会主持，自愿报名的选民也作为正式候选人参选；新选出115名居委会委员中，非社区工作站工作人员的有50人，占43.5％，其中有老党员、白石洲股份公司工作人员、物业管理公司工作人员等各方代表。社区居委会选举的推进，使社区居委会真正成为社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性组织，理顺了社区和政府部门、社区和街道办、社区和物业管理公司等各方面的关系，初步实现了社区公共事务管理从行政化向社会化转移。[8]
2. 鼓励社区参与，培育公共精神
随着经济的快速增长和城市化进程的加快，南山区的社会结构也发生了显著的变化，由一个传统的农业社会过渡到现代化的工业社会，从一个熟人社会过渡到陌生人社会，社会结构的异质化和多元性的特征十分显著。南山区182万总人口当中，户籍人口仅39万；南山区拥有2000多名博士（占全市总数2/3以上），5万多名高科技人才，是高学历和高收入者的聚居地；同时辖区内又有50多万外来劳务工，是深圳市安置下岗失业人员最多的区，贫富悬殊情况在全市各区中最为明显。社区发展的最终目标是实现社区成员的共有、共治、共享，这需要社区居民之间的交往和互动，消除陌生感和疏离感，形成和谐、融洽的社区氛围。南山区和谐社区的探索，鼓励社区组织成长，开展“唱响和谐之歌”系列活动和“爱心驿站”建设，培育社区参与精神和社区归属感，增进了社区的公共精神，营造出融洽和谐的社区氛围。
第一，培育社区组织，扩展社区服务
社区的成长需要社区组织随之生长，社区组织是社区发展的不竭动力。南山区着力培植、树立、宣传、推广十类社区组织典型，包括小区业委会、义工组织、物业管理公司、驻社区共建单位、中介机构、老年团体、民间服务组织、民间文艺团体、农城化股份公司、“五小”队伍。这些社区组织成为服务社区居民，推动社区治理，构建社区和谐的重要动力。
培育社会工作者队伍。2007年3月，南山区面向全国招聘了96名应届本科以上学历的毕业生，建立了首批专业社工队伍。社工队伍深入到各社区，为个人、家庭、团体或单位机构提供救助性、预防性、发展性的服务，有效舒缓民众的心理压力，消除社会的不稳定因素。2008年12月，蛇口街道社工小组开展的“四点半课堂”以及“跳蚤市场”两个志愿服务项目均被中国社会工作协会志愿者委员会评为全国优秀志愿服务项目。
壮大社区义工队伍。截至2008年底，南山区已形成了以区义工联为枢纽、以街道行业系统义工协会为连结、以社区义工服务站和企事业义工服务队为终端的组织网络体系，拥有5个直属服务组，8个街道及4个行业系统义工协会，98个社区义工站和80多支企事业单位义工服务队，共有注册义工近3万人。服务的内容和对象不断拓宽，形成了“社工带领义工，义工服务群众，群众参与义工”的良性机制。如蛇口街道社区志愿者协会1个，社区志愿者分会13个，志愿者服务队5个，注册志愿者1300多名，成员涵盖了学校、工商、税务、公安、医院、企业等各行业，全年人均志愿服务时间100小时以上。桃源社区“阳光心语”驿站拥有20多人的骨干队伍和370多人的义工服务队伍，主要由社区退休干部、党员、医生和律师等组成，对单亲妈妈和特困母亲，进行心理疏导，帮助受助者走出内心困境，化解家庭矛盾。通过举办座谈会、联欢会等活动，为单亲贫困妇女搭建了走出家庭、融入社会的平台。
扶持社区老年组织。南山区8个街道和80多个社区，以及公、检、法、教育、卫生等部门均已成立关工委或关工小组，充分发挥离退休老干部、老教师、老专家、老战士、老模范的作用，形成有效的关心下一代网络。龙联“五老爱心社”将社区有专长、有组织能力、有爱心的老同志组织起来，看管下午放学后无人照顾的孩子，提供辅导孩子作业、指导阅读、开展兴趣活动等免费服务；对学生开展革命传统和艰苦创业、社会主义荣辱观、中华民族传统美德等教育。留仙社区开展“五老五小”共建和谐行动，由社区老教师、老专家、老战士、老党员、老模范带领社区小学生参与社区图书馆管理，协助维护社区交通秩序和卫生保洁。海珠社区老年人协会主动成立义务巡逻队，以“五老”为主要成员，每天在小区进行巡逻，主动配合物管公司做好治安巡逻、环境管理等工作。组建老年调解队伍，及时处理邻里纠纷及家庭矛盾，成为政府了解社情民意的桥梁，积极配合工作站，对老人的来信、来访、来电，负责接待、调解、处理及记录入档。
第二，开展社区文化，凝聚社区意识
南山区和谐社区建设进行了一系列的“构建和谐社区文化，建设特色文化社区”的活动，以形式多样、内容丰富的文体活动为载体，打造具有南山特色的和谐社区文化。
开展“邻里节”。每年2月，南山区都在全区启动新一轮的“邻里节”活动，利用节假日以家庭为单位，开展“敲开邻居的门，走进邻居的家”、“小手牵大手”等系列联谊活动，为居民相互了解、互相守望搭建良好的平台。“邻里节”使辖区各单位、组织、团体之间关系更融洽，更关心关注辖区公共事务。南头街道星海名城社区开展“邻里节”活动，每个家庭做一道最拿手的菜，在社区广场共享，一下子就做出了成百上千道美味佳肴，几千居民共同分享了和谐社区建设的快乐。
开展特色社区节日。如蛇口街道渔二村举办“开丁节”、南水村举办“姊妹节”、海湾村举办“社员节”等，同时进行“百家宴”、“百家才艺”、“风尚艺术节”等活动，将辖区单位及社会组织发动起来，达到融洽关系、增进情感、共建和谐。海湾社区在每年的正月初七召开社员节，全体村民相聚一堂吃大盆菜，早年移民香港或海外的原村民回来与乡亲们相聚，互致节日问候，邀请老干部、老党员向社区青年讲述村史、讲改革新篇，潜移默化教育青年一代传承美德，争做自强不息，勇于创业致富的海湾新人。
开展特色“楼栋文化”。粤桂社区着力于校园文化和本土文化的交融，创造性地把校园文化与社区文化融合起来，把社区建设成为“大学生文化园”，形成了具有粤桂特色的社区校园文化。前海社区公职人员集中，他们重点抓社区党建和廉政文化建设，修建了“清风亭”，种植了“和谐林”，展现出一个特色的“廉政文化园”。北头社区兴建了村史陈列馆，让年轻的一代牢记幸福生活来之不易，不要忘本忘根，成为村民“致富思源、富而思进”的思想教育基地。花果山社区老年人众多，社区着力培育、弘扬孝道文化，建设孝道雕塑、孝道文化墙和文化碑，成为社区居民津津乐道的“孝文化园”。社区组织老年人成立了体育健身协会、居民书画协会、民间艺术协会、舞蹈队等8支队伍，成为和谐社区建设的重要力量。
第三，建设“爱心驿站”，促进社区关爱
“爱心驿站”是社区慈善的一种实现形式，依托社区，并在社区层面开展的社区互助和公共服务，促进社区成员之间关爱互助。南山区“爱心驿站”最早的雏形出现在蛇口街道的雷岭社区，发动辖区企业、商家和爱心居民捐赠日常生活用品，发给社区急需帮助的下岗失业人员、困难家庭。2008年南山区将“爱心驿站”定义为在社区层面开展社区互助和公共服务，促进本社区成员之间物质与精神交流沟通、关爱互助的平台。截至2009年3月，南山区共设立68个“爱心驿站”。
“爱心驿站”坚持“政府推动、社区主导、关爱互助、自愿平等”的原则，搭建互联网“爱心驿站”虚拟平台，进行网上救助信息发布；依靠各社区慈善联络点和社会捐助接收点接收“爱心驿站”款物；开展义演、义卖、义赛、企业冠名文体活动；设立爱心货架。荔林社区的“爱心驿站”以关心社区低保户、残疾人士、单亲家庭等弱势群体为主，实现爱心资源的社区化和最优化。松坪山社区是南山区弱势群体比较集中的社区，辖区低保户、困难户、下岗失业人员总数均占所在西丽街道的90％以上。松坪山社区通过打造“爱心驿站”，从而建立起互助信息平台和捐助平台。松坪山社区“爱心驿站”建立理事会，实行居民自主服务，自治运作。“爱心驿站”发动辖区内的企事业单位，以爱心驿站为平台积极开展形式多样的关爱活动，形成了和谐互助、睦邻关爱的社会氛围，打造成了“爱心有去处、亲情有体现”的和谐新阵地。辖区的商场向“爱心驿站”捐送油、盐、纸巾等日常生活用品。
开展“四有关爱”行动，进一步拓展了社区慈善行动。“四有关爱”行动，即指“喜事有祝贺、矛盾有调解、病困有慰问、故去有送行”，通过实施社区关爱互助服务、社区暖人心特色服务、社区公共服务，以及弱势群体关爱服务，形成内涵更为丰富的社区互助模式。如蔚蓝海岸社区以义工为主体，整合了社区内物业管理单位、社区科协、老年协会、业委会等8个社会组织，建立了一支“四有”关爱服务队。沙河街道光华街社区积极构建社区救助服务平台，社区工作站工作人员与辖区15个低保家庭、42个困难家庭、18个残疾人家庭建立了“一对一”帮扶制度，定期上门探访慰问；帮助申请最低生活保障和困难补助；为社区病人募集捐款；还成立残疾人服务站，请心理咨询师为残疾人及家属举办心理康复知识讲座。社区关爱行动促进了邻里之间互助互爱、守望相助的良好氛围，体现社区人文关怀与和谐邻里关系。同时，很多受到帮助的低保户、困难户家庭也积极地参与楼栋管理、社区治安维护与社区环境的整治活动当中，促进了社区的和谐。
四、南山模式的创新绩效
（一）创新执政党领导基层社会的机制
社区的生成是执政党面临的新的执政空间。社区党建的目标在于巩固党的基层组织，改善党的基层组织的活动方式，强化党对社区活动和社区建设的主导，密切党与社会、党与人民群众的联系，构建党的领导和执政的广泛的社会基础，提高党组织整合社会的能力。[9]随着社区矛盾的凸显，执政党的基层组织也面临着如何更为有效地领导基层社区，实现执政机制更新的新问题。南山区和谐社区建设，通过创新社区党建，通过社区组织资源整合、组织动员以及组织功能的转换等方式，探索了执政党对基层社会领导的新机制。
1. 资源整合，就是通过挖掘和盘活社区的党组织资源，将分散、流动的党员吸收到社区党组织中来，同时将众多的社区党组织整合成社区党总支和社区党委，形成社区党建的合力。南山区开展和谐社区创建过程中，积极号召广大党员在社区“浮出水面、亮出身份”，实现党员的单位化管理转向属地化管理，把各种类型的党员，特别是非户籍人口中的党员、离退休党员纳入到社区党组织管理体系，解决“流动”党员管理难和基层党组织资源流失的问题。这一行动共普查登记党员34504名，其中社区党组织党员7530名，驻社区单位党员18324名，其他社区居民党员8650名。大批党员在社区“浮出水面”，为社区党建工作打下了坚实基础。
此外，社区层面原先有着各种各样的党组织的类型，如社区居委会支部，社区工作站支部，社区老年协会支部、业主委员会支部、民营企业支部等。这些分散的党组织往往“各自为政”，组织隶属关系不同，如社区工作站支部直属于街道党工委，民营企业支部直属于街道民营企业党总支。这种分散化的党组织设置方式不利于党组织的功能发挥。南山区通过设立社区党委和社区党总支的方式，将社区范围内的党组织资源整合在一起，进而实现社区党组织功能的整体发挥。全区共在931个社区各类党支部基础上成立了14个社区党委和58个社区党总支。
2. 组织动员，通过发动党员在社区的先锋模范作用，让他们积极促进社区矛盾的化解，发挥利益综合与表达的功能，进而促进社区的和谐。南山区通过实行党员、公职人员社区挂点，过双重组织生活和竞选业主委员会委员，积极运作存量资源，将体制内政治组织资源嵌入到体制外的社区，代表民意、整合利益、引领社会，极大的发挥了党员在基层社会中的先进性作用。“十百千万行动”让党员和公职人员进入各类社区组织之后，成为社区利益的传输者和社区稳定的协调人。一方面，他们深入社区楼栋，收集民情民意，了解社区群众的利益所在，主动聚合和代表民意，向社区工作站及上级政府反映，实现社区利益表达的有序化，形成了“党员负责家庭、党小组长负责楼栋、党支部书记负责小区、党委书记负责社区”的“四个负责”工作机制。此外，楼栋长还参与社区服务，关爱身边居民，做到“四个必访”，即在摸清社区居民情况的基础上，在楼栋里对困难家庭必访，对住院病人必访，对下岗失业人员必访，对孤寡老人必访，尽可能地为他们解决一些实际问题，让困难党员和群众感受到社区党组织的关怀和温暖。另一方面，在社区矛盾出现后，他们又作为社会稳定的平衡器，协助社区党组织和社区工作站做好维稳工作。当社区群众围绕住宅利益而与物业公司、地产开发商产生纠纷时，社区中党员和公职人员能够主导引导业主理性维权，使社区纠纷能够通过协商化解。党员、公职人员引导居民合法维权，合理表达居民诉求，得到了社区居民的认可，同时也极大地调动了居民参与社区活动的积极性，成为加强邻里感情、促进社区和谐的中坚力量。
3. 功能转换，就是调整社区党组织的功能结构，从政治领导转向社区服务，整合社区资源，形成以社区党组织为核心的“一核多元”的治理结构。社会矛盾治理的过程实际上是政府、社区、社会组织、企业、媒体和公众共同发挥作用的过程。其中，社区党组织不仅是执政党在基层社会的网络，是党直接面对群众的组织，同时也是社区各类组织的领导核心。社区党组织作用发挥的好坏，直接影响到执政党对于社会的领导能力，也影响到社区和谐的达成程度。南山模式的重要内容之一是，创新社区党建的方式，调整社区党组织的功能定位，通过在社区各利益主体当中发挥利益协商与平衡作用，构建起“一核多元”社区治理模式。在具体实践中，南山区根据不同社区类型，社区党委（总支）书记分别由街道党工委领导、民营企业党务干部、农城化股份公司负责人、社区工作站站长、社区居委会主任等协调能力较强的人士担任，党委委员则覆盖到社区不同利益主体。同时，通过建立社区党委或党总支，吸纳物业管理公司、业主委员会、中介机构等社区各类组织中的党员担任社区党委（总支）委员，最大限度地整合社区内党的各类组织、人群以及相关的社会政治资源，从而形成了以社区党组织为核心，社区自治组织为主体，各类社会组织充分发挥作用并共驻共建的治理架构。
（二）探索政府整合社会利益诉求的渠道
社区和谐的核心是利益的和谐，社区矛盾与小区纠纷的实质往往是利益的冲突。作为公共事务的管理者和公共产品与服务的提供者，政府有责任向社区提供和谐与安定的生活环境。建立有效的利益表达与吸纳的机制，是实现社区和谐的重要途径。南山区和谐社区建设，也探索了政府整合社区利益诉求的路径。
1. 将公职人员下派社区，服务居民，化解矛盾，维护和谐。其一，南山区“十百千万行动”的开展过程中，在社区“浮出水面”的还有大量的政府公务员。他们活跃在业主委员会，楼栋长、社区居委会等组织当中，积极化解社区矛盾，倾听身边居民的呼声，代表社区向公共部门进行有序表达，成为维护社区和谐稳定的重要力量。其二，实施机关干部挂点扶持基层制度。南山区四套班子领导和全区副局级以上干部分别挂点8个街道，129名副处级以上干部挂点98个社区，40名机关科级干部下社区锻炼。挂点干部实行“四包”：即包发现问题，包解决问题，包培养干部，包促进社区发展。健全民意调查机制，畅通民意沟通渠道。如各街道每月举行一次居民议政会，各部门每季度开展一次“直通车”进社区活动。借助电子政务网络平台，开展便民利民服务。其三，推动“一把手进村”活动，南山区政府部门的“一把手”，每个月至少进社区1次，深入挂钩联系社区，解决实际困难，并专项督办，定期反馈，确保落实，形成了主要领导总负责，层层落实责任的工作格局。区人大、区政协把这项工作列入重要工作任务加以监督落实，经常组织人大代表、政协委员到社区服务、检查评议。
2. 建立特定机制和渠道吸收居民的利益诉求，并转化为政府政策实施于社区，从而形成一个完整的政策输入——输出——反馈的封闭循环。随着经济发展与社会结构的转型，在社区也逐步孕育着一批热心公共事务的社区精英。他们一方面能够集中表达社区的利益诉求，成为政府治理社区事务的“得力助手”；但是如得不到政府的积极回应，他们又可能成为社区麻烦的“制造者”。这些社区精英，大多是社区里的离退休干部，白领与知识分子，自由职业者等。南山区通过创设人大代表联络工作站、建立社情民意恳谈机制等方式，吸纳社区精英的参与，形成利益输入与输出的有效机制。2005年成立的月亮湾片区人大代表联络工作站，在全区得到全面的推广，并发挥了显著的成效。人大代表联络工作站还建立起较为完善的工作机制，通过区人大、街道、社区三级代表联络机制，组织市、区代表进社区、上窗口，收集社情民意；接访群众、走访选区、约访选民、回访群众，开展调查研究、宣传政策法律。作为人大、政府与民众之间的组织，人大代表联络工作站将社情民意经过综合再向人大系统输入，进而转化为政府决策，从而实现了社会自主参与的冲动被有序地吸收到体制当中释放。这是政府吸纳民意的一大创新，借助于人大代表联络工作站，政府与社会实现了良性的互动。
3. 通过资源转移，物品提供，购买服务等方式，加大政府对社区服务的转移和倾斜。南山区委区政府坚守“从群众中来，到群众中去”的理念，重视政府和公民社会关系的重新调整，在政府－市场－公民社会三维组合中，寻求不同以往的、更为有效的提供公共服务、实现共同利益路径。在坚持以效益、效率促进经济快速发展的同时，将人力、物力、财力和精力进一步向基层倾斜、向一线倾斜，完善基层医疗布局、健全社区救助体系等活动，进一步拓宽公共服务领域让老百姓享受到实在、便利、贴身的优质服务。2008年，南山区用于公共事业投入资金达14.4亿元，占全年财政支出的43.3%。其中，完成21个社区公园、300公顷生态风景林和39处社区文体设施建设；社康中心和医疗站突破100家，人均医疗费用降低9.9%；新开发公益性就业岗位755个，促进1071名就业困难人员就业，3928名失业人员实现再就业；对特困户实行政策性优惠，有332户836人得到救助；完善社会保险体系，全区户籍少年儿童实现了医疗保险全覆盖，4973名企业退休人员纳入了社会化管理服务范围。
（三）构建社区组织参与社区治理的机制
李培林指出，随着社区建设的深入，国家必须重视基层公民社会的培育，提升社区自治的能力；增进居民社区认同感和社区归属感，为社区利益协调、矛盾化解提供精神层面的良方。[10]尽管南山区在和谐社区创建过程中，十分注重发挥党和政府的主导作用，发挥党组织，党员和公职人员在促进社区和谐，维护群众权益上的引领作用，但是并不意味着对社区治理的完全“包办”。实际上，在和谐社区开展的始终，南山区都十分重视发挥社区各类组织参与社区治理的积极性和主动性，注重培育“社区公民社会”的成长。
1. 促进社区组织的多元化发展。南山区社会组织十分活跃，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民的自发组织等蓬勃发展，全区共有1000多个社会组织活跃在社区。从实践来看，除了社区党组织和社区工作站之外，南山区还大力培育各类社区专业化组织和自治组织，如社会工作者队伍，社区义工队伍和社区关工委队伍。南山区社会工作者队伍专业化程度较高，全部由全国各地的本科学历以上毕业生招考而来。南山区义工队伍形成了一个完整的网络体系，它以区义工联为枢纽、以街道行业系统义工协会为连结、以社区义工服务站和企事业义工服务队为终端。此外，关工委组织的主要成员来自于社区里热心公益事业的老年人，尤其是那些离退休老干部、老教师、老专家、老战士、老模范等“五老”群体。围绕这些“五老”人群而成立的“五老宣讲团”、“校外辅导员”、“康乃馨小组”、“阳光小组”、“五老爱心社”等在全区分布普遍，成员不断扩大。这些社会组织的重要桥梁作用，及时把各种社会组织成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来，转达给政府，又把政府的政策意图和对相关问题的处理意见转达给成员，以最小的成本求得问题的解决。
2. 发掘社区组织的服务功能。在政府培育下成长起来的社区组织，开始在社区治理与社区服务当中发挥越来越重要的作用。随着社区义工队伍的不断壮大，它们的活动范围从社区服务，转向社区关爱，再到社区治理的转变，社区组织的治理功能也日益凸显。如桃源街道龙联社区发动社区老干部、老战士、老专家、老教师、老党员多的优势，在2007年5月成立了“五老爱心社”。两年来，“五老爱心社”发动有专长、有能力、有热情、有爱心的老年人，坚持每天下午义务为放学后的孩子辅导功课。南头街道星海名城社区“五老队伍”在社区组建了23支社区文体队伍，成立了30多人的社区安全监管义工队，分片巡逻，成为社区安全防控网络的重要力量。桃源街道桃源社区“阳光心语”驿站拥有20多人的骨干队伍和370多人的义工服务队伍，主要由社区退休干部、党员、医生和律师等组成，对社区困难单亲妇女群体积极开展服务工作。随着社区组织的成长发育，以及服务、治理功能的提升，社区治理日益呈现“多元共治”的特点，即社区组织与社区党总支（执政党组织）、社区工作站（政府的“网络”）共同参与社区事务的协商、讨论与协调。同时，社区组织尤其是社区各类关爱组织，也进一步粘合了社区居民的共同意识，增进了社区归属感，提升了社区社会资本，使社区氛围更加活跃、文明、和谐，社区人文环境更加优化。
（四）实现社区功能的最大化与社区矛盾的最小化
社区是居民生活休憩的场所，也是居民守望相助的共同体。社区和谐与安定不仅关乎政府的治理责任，也关乎居民的生活品质。社区和谐程度可以通过社区功能的发挥与社区矛盾的化解两个角度加以衡量。南山区和谐社区的创建，充分发掘了社区资源，实现社区功能的最大化，也将社区矛盾降低到最小化。
在创建“六好十无两满意”平安和谐社区的目标下，南山区充分发掘了党组织资源，政府行政资源，将党和政府的功能最大化。南山区通过加强社区党组织的建设，开展“社区凝聚力工程”，重塑党在基层社会的组织网络，发挥社区党组织的领导核心作用；通过社区党建创新的形式，将社区内的各类利益主体吸纳到党组织中来，通过组织网络来发挥利益协调平衡以及组织整合功能；通过党员在社区发挥先进性作用，全体公职人员发挥引导示范作用，实现党员、公职人员管理服务的全覆盖，从而构建了一个强大的服务网络，引领广大群众积极参与社区建设，实现社区公共利益的最大化。
南山区还通过开展社区文化活动，进一步发掘社区居民的参与功能，实现社区自治功能的最大化。南山区社区“邻里节”、“社员节”、“姊妹节”等邻里共建活动，为居民提供了更多交流情感的沟通平台，拉近了邻里之间的距离。“爱心驿站”互助平台深受居民群众和社会各界赞誉，社区“四有关爱”模式全面推广，实现了社区爱心资源的优化配置，营造了温馨和谐的社区氛围。和谐企业文化日益浓郁，外来务工人员参与社区共建热情高涨，社区邻里关系融洽，真情涌动。
社会功能的开发与社区矛盾的化解成为南山和谐社区建设的两个成果。南山区和谐社区创建，有效地化解了社区矛盾，实现社区矛盾的最小化，促使社区组织及居民理性、有序地解决社区问题，维护社区的和谐与稳定。从2007年和谐社区建设工程开展以来，全区共有47个社区被广东省评为“六好”平安和谐社区，53个被深圳市评为“六好”平安和谐社区，58个被授予南山“六好十无两满意”平安和谐社区，12个农城化股份公司29次获得省、市、区、街道先进单位称号，4个业委会获得深圳市物业管理行业先进单位、6名业委会委员10人次获得先深圳市物业管理行业先进个人称号，240名楼栋长获南山区“先进楼栋长”称号。现在，小区发生了问题与邻里间产生争执，首先找的就是身边的党员和楼栋长，大量的矛盾纠纷解决在社区，基本实现了“小事不出社区，大事不出街道”，形成了讲文明、树新风、守法纪、共和谐的良好局面。
五、南山模式的启示与讨论
总结南山区在探索社区和谐的诸多实践，我们大体看出南山模式所具有的创新意义所在，即在经济高速增长和社会利益分化的背景下，构建党和国家主导的群众权益维护机制，同时吸收群众自主利益表达的诉求，从而实现社区的和谐与安定。南山模式所给予的启示就在于在党和政府与社区居民之间构建起通畅的利益表达与传输渠道，并且主要借助于三种方式：一是嵌入的方式，让社区里的党员和公职人员——这些传统的组织资源，整合和引领民意；通过社区党建的创新，发挥社区党组织的利益整合功能；二是吸纳的方式，通过创设人大代表联络工作站和社情民意恳谈会等形式，将群众利益表达的诉求吸纳到体制中来，有序表达；三是参与的方式，通过鼓励居民自治和参与社区文化、爱心驿站等活动，培育社区共同意识，发掘社区和谐的民间动力。
然而，这一模式的深入推进，也引发了一些深层次的问题。这些问题不认真加以对待，势必影响到这一制度创新的持续性和拓展性。
问题一，如何在进行组织嵌入的同时，确保群众自治的动力。南山区在和谐社区建设中，既发挥了党员和公职人员，社区党组织以及社区工作站在维护社区和谐，整合社区利益的功能；同时也十分注重培育社区自治力量，发动社区居民参与和谐社区的建设热情，从而实现了组织嵌入与群众参与的平衡。这也正是中国目前社区建设的重要特点和发展方向，一方面，在社区共同意识和社区认同度欠缺的背景下，一味追求社区自治与基层民主只会使社区陷入瘫痪状态；另一方面，过分依赖于党和政府的主导，则势必出现一个高成本、低收益的社区建设局面。社区和谐建设既离不开党和政府的作用，也离不开居民的自发参与。
问题二，社区和谐的核心要围绕利益展开。社区建设的核心仍然是利益问题，近年来，随着房产私有化以及房价的上升，使房产成为社区群众最重要的财产组成部分。任何有损房产的工程、纠纷以及争议都会引起居民强烈的反感，以及相应的维权行为。因而构建社区和谐，尽管需要加强制度设计和机制创新，然而如果这些创新“离开了利益，就一定会使自己出丑”。南山区的和谐社区建设所进行的机制创新，都是紧紧围绕社区的利益展开。不论是嵌入，还是吸纳；也不论是社情民意恳谈，还是人大代表联络机制，也都是围绕社区群众的利益展开。忽视社区群众利益而开展的制度创新，很难取得实际的绩效。
（陈家喜：深圳大学当代中国政治研究所研究员、政治学博士，黄卫平：深圳大学当代中国政治研究所所长、教授）

[1]
唐娟，邹树彬主编：《2003年深圳竞选实录》，西安：西北大学出版社2003年。
[2]
“西部通道”北起深圳蛇口东角头，南至香港元朗，全长为5.32公里。因最初规划设计为下沉敞开式，曾引起沿线荔林、招商海月、蔚蓝海岸等10多个小区20多万居民的强烈反对。
[3]
叶民辉：《在南山区“双年”总结表彰暨“和谐社区建设年”、“街道执法队成立授旗”誓师动员大会上的讲话》，引自“南山区和谐办”。
[4]
林尚立：《在基层组织中开掘党建资源》，《探索与争鸣》2002年第7期。
[5]
杨玉峰等：《构建和谐劳动关系促进和谐社区建设——桃源街道和谐企业园区创建工作纪实》，南山区和谐办（http://www.szns.gov.cn/hxb/jyjl/2009010565533.shtml）。
[6]
人大代表工作站于2007年10月12日正式更名为“人大代表联络工作站”。
[7]
南山区人大常委会办公室：《创新代表联系群众平台
推动基层民主政治建设》，内部资料。
[8]
潘东：《和谐沙河喜乐融融》，深圳南山网2009-01-24

（http://www.sznsnews.com/content/2009-01/24/content_3540212.htm）
[9]
林尚立：《关于新时期社区党建的若干理论思考》，载于冯小敏主编：《党建研究内部文稿（2003~2004）》，上海交通大学出版社2004年，第341-347页。
[10]
李培林在“第七届中国政府创新论坛”上的发言，参见《探索社区和谐的治理之道：第七届中国政府创新论坛会议综述》，《深圳大学学报》2009年第5期。

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[简介] 探索社区和谐的治理之道 ——“南山模式”的创新与启示