危机管理的政府决策支持系统研究

社工哥哥

摘　要：本文首先结合政府危机决策支持系统的特点和政府的客观实际情况，根据现代危机管理的思想，构造了政府危机决策支持系统的理想模型；详细设计了系统的功能和模块；通过网络的弹性架构和业务的梯次累加更好的实现政府危机决策支持系统。

关键词：政府危机决策；决策支持系统；危机管理 中图分类号：G203　　　文献标识码：A　　　文章编号：1007-7634（2007）02-0167-06

1　引　　言　

1.1　问题的提出

评价一个政府的治理能力，不仅要看他在社会生活正常情况下的表现，更要看他在出现灾难和危机时候的表现，即政府的危机决策水平。世界著名的政策科学家叶海尔•德罗尔在《逆境中的政策制定》一书中曾经说过：“危机应对（危机决策）对许多国家具有极大的现实重要性，对所有国家则具有潜在的至关重要性。危机越是普遍或致命，有效的危机应对就越显得关键。危机中的决策非常重要而且大多不可逆转。”

从某种意义上说，政府危机决策中引入决策支持系统来自两方面的挑战，从而使其成为必要和必然。一方面，面对席卷整个社会的信息化浪潮，作为社会中枢的政府不可避免地要参与其中，必须运用最新的信息技术建设信息系统，也就包括决策支持系统；另一方面，政府危机决策的非程序性、时效性等特点，使传统的政府决策根本不能满足现代社会应对危机的要求。整合政府内外各方面的智力、技术、信息资源，建立危机决策支持系统，是实现科学、有效的危机决策的必要手段。　

1.2　研究背景及现状分析

理论研究表明，政府决策支持系统以有效性为主要目标，对决策者起“支持”和“辅助”的作用，支持决策的全过程。政府决策支持系统的基本功能包括：①及时收集、整理、存储和提供与政府决策过程有关的各种数据。②对系统所使用的数据、模型、方法进行组织、维护和管理。③具有较强的数据处理能力，能够在所要求的时间内灵活地运用模型和方法，对数据进行分析、汇总和加工，以获得综合的数据和预测信息。④帮助明确决策目标，建立、修改模型，提供各种备选方案，并对方案进行评价和选优。⑤在原有数据、模型和方法的基础上，再生成新的数据、模型和方法。⑥提供方便的人机对话接口和图形输出功能，具有良好的数据传输能力，以保证及时准确地把所需数据和信息提供给决策者。

应用调查表明，政府决策支持系统并不少见。美国政府在交通管理、资源管理、卫生保健、政府规划与预测等众多部门和领域广泛应用了不同层次、不同类型的决策支持系统。这些系统为政府部门提供多种决策分析和方案，是政府决策的重要助手。我国政府也积极开展了政府决策支持系统的研究工作，并在政府宏观经济管理和公共管理、水资源调配与防洪预警、产业（或行业）规划与管理、各类资源开发与利用决策以及自然灾害的预防管理等方面取得丰硕成就。

“9•11”事件、SARS、印尼海啸等危机不断发生，使得应对危机决策成为广大学者和各级政府近期关注的焦点。为了更好地进行危机决策，美国政府开发了联邦危机管理信息系统（FEMIS FederalEmergencyManagementInformationSystem），这是一个集成化的自动系统，提供规划、协调、反应和演习支持等功能，结合了危机管理的所有阶段。该系统分“文件（File）”、“数据（Data）”、“效用（Utili-ty）”、“报告（Report）”、“状态（Status）”、“帮助（Help）”六大部分，可以提供“资源跟踪”、“事件日志”、“危机模型”、“任务列表”、“状态公告”、“联系列表”等一系列与危机决策相关的信息。我国政府也认识到了危机带来的挑战，发布国家突发公共事件总体应急预案和9大类事故灾难类突发公共事件专项应急预案，广大专家学者也纷纷撰文为应对危机献计献策。“说一千，道一万，关键看你干不干。”有了好的理论和机制，只是停留在口头和文字上，而不是及时地、不打折扣地付诸执行，终归是镜花水月。所以，本文希望通过构建政府危机决策支持系统，推动政府决策水平的提高和决策效率的改善。

需要强调的是，本文并不想将讨论重点放在计算机系统本身，即本系统和传统的决策支持系统相同的内容不是本文的重点。本文试图结合危机决策的特点和政府的客观实际情况，根据现代危机管理的思想，为迅速实现一个有效的政府危机决策支持系统提供理想模型、功能模块和具体的可行路径。

2　政府危机决策支持系统模型的构建　　

2.1　政府危机决策支持系统的特点

不同政府机构与不同业务领域所需求的决策流程和时效、信息流量各不相同，根据政府决策支持系统的信息复杂程度和时效程度将其分为四大类：日常决策支持系统、宏观决策支持系统、重大活动决策支持系统和危机决策支持系统。

（1）日常决策支持系统是指政府各个部门为了更好的完成自身职能，以日常处理系统的数据为基础，利用数学或智能的方法，对业务数据进行综合、分析，预测未来的变化趋势，为领导提供决策帮助的计算机系统。如税务决策支持系统、长江防洪决策支持系统等。

（2）宏观决策支持系统是指为政府制定有重大影响的战略性、全局性的决策提供依据和支持，对政策执行情况进行监测的计算机系统。如北京市政府经济决策支持系统等。

（3）重大活动（工程）决策支持系统是指对政府开展的重大活动，如2008北京市奥运会、2005南京市十运会等提供的信息共享、资源调度、行政监管和辅助决策等功能的计算机系统。如北京市的奥运综合指挥决策中心及综合指挥系统、三峡工程DSS等。

（4）危机决策支持系统是指针对突发性紧急事件，及时发现、积极组织政府各部门和社会力量应对危机，提高政府部门面对危机的应急能力和行政效率。如消防决策支持系统等。

如图1所示，因为危机的突发性、例外性、关联性等特点导致危机决策的非程序化、决策条件的约束性和决策的效果不可预期，所以危机决策支持系统在政府决策支持系统中无论是信息复杂程度，还是时间约束程度都是最苛刻的。　　

2.2　政府信息系统的现状

政府危机决策支持系统是一项政府工程，同时也是一项社会工程，牵扯到方方面面。在处理危机的过程中，可能需要在公安、卫生、民政、市政、交通⋯8943.众多部门之间汇聚信息和协调指挥，还可能涉及到媒体、保险公司、电信运营商和其它企事业单位。因此，必须分析政府已有信息系统的现状。随着信息技术的发展和政府管理的需要，政府各个部门大都拥有自己信息系统、通信网络、存储中心和终端。但是，这些系统基本上是相互割裂的垂直系统。总结起来，政府已有信息系统的局限性在于：①部门信息系统各自管理，彼此独立；②部门之间的网络相互隔离，大多通过公众网络才能实现某种程度的互通；③部门之间数据独享，不能共享，甚至互相保密；④部门终端之间不能互通，通信不畅（如图2所示）。

极度松散的政府现有信息系统，导致信息的采集、传递、存储和应用由各个部门各自独立完成，基本没有进行信息整合，在信息处理方面也没有采用归口管理，部门之间基本没有信息资源共享，只能进行低效率的简单沟通与交流。一旦危机出现，将由于信息不能共享，通信往往不畅而影响决策的科学性和效率，错失应对危机的最佳时机。　　

2.3　政府危机决策支持系统的理想模型

著名的风险管理专家罗伯特•希斯（RobertHearth）博士把危机管理分为减少（Reduction）、准备（Readiness）、反应（Response）和恢复（Recov-ery）四个组成部分，简称危机管理的“4R”模式。决策是管理的核心，有效的危机决策是指对4R模式所有方面的整合。因此，政府危机决策支持系统必须贯穿于整个危机管理的全过程：通过危机信息的采集、传递、分析等功能完成危机管理的“准备”；通过决策建议、指挥调度、预案启动、预案升级等功能完成危机管理的“反应”、“恢复”和“减少”。而具备这些功能，必须明确采集哪些信息，明确信息传递、分析、决策的路径和责任点，明确应对该事件负责的行动部门，明确可以采取的措施以及所应调动的资源......。

政府危机决策支持系统将建立在危机管理完整流程的基础之上，因此，理想模型必须包括以下两大部分内容。

（1）危机的决策过程和实施过程：这部分内容体现了政府危机决策支持系统能够及时发现危机、分析危机和解决危机的环节与具体活动。根据信息需求进行信息采集，对存储信息进行处理供决策者参考；通过辅助决策模型帮助形成决策，然后将其分解为具体行动，传达具体行动给政府部门乃至公众，并跟踪、监督和评估行动的执行。同时，存储整个过程产生的新信息和决策，提供事后评估和决策的参考依据。

（2）危机决策的IT保障：这部分内容包括必须的计算机系统、通信网络和数据中心，体现了政府危机决策支持系统必须拥有或依靠的硬件条件，它又分为信息系统层、网络层、存储层和具体应用层四个层面。信息系统层是已有的政府信息系统和信息终端；网络层是公共网络、电子政务网和专用网络；存储层是各类信息和决策的数据库和数据仓库；应用层是为满足具体类型危机决策而提供的不同应急业务系统。

基于上述内容，政府危机决策支持系统才能够有效地采集信息、传递信息；实时、安全、集中的数据存储；安全畅通的通信网络；有效地信息处理，辅助决策形成；高效传达决策并使其执行；持续跟踪决策的执行并不断判断评价决策的水平和效果（如图3所示）。

总之，政府危机决策支持系统的理想模型在政府现有信息系统的基础之上，将紧密耦合的信息系统层、网络层、存储层和具体应用层四个层次，在危机的决策过程和实施过程中高效运作，实现了实现信息系统与指挥系统的有效统一；应用系统和通信系统的有效统一。　　

3　政府危机决策支持系统的功能模块设计　　

根据危机决策过程，将政府危机决策支持系统分为5个子系统：危机信息采集子系统、危机信息处理子系统、辅助决策子系统、危机公共服务子系统和存储管理子系统（如图4所示）。　　

3.1　危机信息采集子系统

危机信息采集子系统为整个政府危机决策支持系统提供用户所需的及时、全面的信息资源。它主要实现两个方面的功能：第一，实现灾情信息的高速采集。通过多种渠道全面快速获取多种类型的信息素材，从新闻到政府公文，从空间基础信息到灾情一线信息，达到与信源更新的分钟级同步。第二，实现信息的专题化采集。能够根据事先规划或者信息需求，设定专题进行全面收集，指导政府决策。根据信息收集方式的不同，信息采集子系统可以分为三个模块：手工录入模块、自动录入模块和咨询交互模块。

（1）手工录入模块。该模块主要是由政府工作人员将来自不同信息源的信息通过手工方式录入，为政府危机决策提供信息参考。即使在网络化、自动化的今天，手工录入信息仍然是一种必不可少的方式。

（2）自动录入模块。该模块主要是由系统设定信息需求，然后通过相关的信息获取技术，高速精确地采集来自于互联网、政府外网、政府内网和政府专网中多种类型的网页信息、多文档信息（如1doc、xls、ppt、rtf、pdf、txt等）。同时，该模块还可以对用户本地机的共享文件进行授权的主动采集，并接受用户手动上传的各种类型文件。

（3）咨询交互模块。该模块是由政府工作人员通过与系统事先设定好的咨询对象、危机一线工作人员等相互联系，不断接收新信息，接受专家提供的新建议和新方案。　　

3.2　危机信息处理子系统

危机信息处理子系统支持政府工作人员将系统获取到的信息进行符合信息需求的各种加工整理，如对信息内容进行编辑、分类调整、密级设定、重要度设置、添加删除附件等。通过该子系统实现信息的有序化，并提取必要信息帮助决策者制定决策。根据信息处理流程，可以将其分为三个模块：信息过滤模块、信息整序模块和信息提取模块。

（1）信息过滤模块。由于信息爆炸、信息污染等原因造成信息的制造、传输过程都会产生伪信息，因此必须对信息的真伪、时效性进行预处理，形成“纯度”较高，“开采”价值较大的目标集合。通过事先制定规则如信息来源、信息生成的事件等，判定信息的正确程度、准确程度和价值，剔除那些明显失真、重复的以及虚假的信息。

（2）信息整序模块。该模块主要是根据事先制定的分类体系，分门别类的整理过滤后的信息并使其有序化。

（3）信息提取模块。该模块通过对信息进行精简，利用逻辑方法抽取“有用”的、能改变用户对某一问题看法的内容，然后按照一定的规则如知识工程中的知识表示方法对抽取出来的内容加以描述；或者是利用计算机技术和工具，提炼“信息海洋”，产生价值更高，更加有用的信息。　　

3.3　辅助决策子系统

辅助决策子系统支持政府工作人员及时判定危机、寻找解决危机的最佳方案，并提供实施方案评估，跟踪实施效果。根据危机决策的实施过程，将其分为6个模块：预警模块、反应模块、执行模块、跟踪模块、评估模块和规划模块。

（1）预警模块。该模块能够通过对危机风险源、危机征兆进行不断地分析，从而在各种信号显示危机来临时及时地向组织或个人发出警报，提醒组织发现危机的来临。该模块的关键在于建立一套能感应危机来临的信号，并判断这些信号与危机之间的关系。

（2）反应模块。该模块能够在危机出现的同时，通过系统提供的综合信息，评估已有的多种备选方案，确定最终应对方案，并对决策方案进行预测，估计决策所需资源和决策执行效果。

（3）执行模块。该模块能够在危机出现的同时，严格执行危机应对预案，启动相关资源，通知相关部门采取行动解决危机。该模块是整个系统中最为庞大和复杂的部分，几乎涵盖了整个政府部门和社会公众。

（4）跟踪模块。该模块能够在政府解决危机的过程中，审核每个相关执行部门实施的效率和效果，并将信息提供给反应模块及时调整，或者提供给评估模块作以后的分析、借鉴。

（5）评估模块。该模块能够在政府解决危机后，依据知识分析决策的准确性、科学性和及时性，评价行动的效果。通过该模块，可以生成危机决策的知识库、案例库，为更好地处理此类危机奠定知识基础和决策依据。

（6）规划模块。该模块能够利用系统中已有的知识库、案例库和专家系统，通过事先计划制定危机预案，模拟危机决策过程和实施过程，实现危机决策的“未雨绸缪”。这个模块为更好进行危机决策，甚至减少危机的产生提供了可能。　　

3.4　危机公共服务子系统

危机公共服务子系统是指为受灾人员、社会公众提供必要的信息宣传而建立的子系统，它可以有效地降低危机的危害、维护社会稳定。按照服务功能的不同，可以分为两个模块：信息发布模块和教育培训模块。

（1）信息发布模块。该模块主要负责在危机发布过程中和危机结束之后，通过多种途径向社会公众公开真实的危机信息，从而有效地维护公众的心理健康，减少公众的心理恐慌。

（2）教育培训模块。该模块主要负责政府机关、企事业单位的人员进行强制性、系统性的危机处理培训，普及社会公众应对危机的各种信息和知识，提高整个社会的危机应对能力。　　

3.5　存储管理子系统 存储管理子系统是指管理系统中的各种数据库、数据仓库的子系统。按照功能的不同，可以分为三个模块：数据查询模块、数据备份模块和数据维护模块。

（1）数据查询模块。该模块能够提供方便的查询功能，例如提供多种多样的快速查询和组合查询、针对复杂的查询提供查询模板、在查询结果基础上查询等，能够简化用户查询操作，提高查询的效率，能够提供强大的统计分析功能。通过数据查询，为危机决策的优化、辅助危机决策提供必要的信息、知识、模型和方法。

（2）数据备份模块。该模块能够将系统中的数据从应用主机的硬盘或阵列复制到其它的存储介质，以防止系统出现操作失误或系统故障导致的数据丢失。

（3）数据维护模块。该模块能够定期地对系统中相应的数据进行添加、编辑、修改和删除等，以及在系统升级时实现数据的继承性和完整性。

4　政府危机决策支持系统的实现

政府危机决策支持系统的实现离不开基础信息设施的建设、政府部门信息系统的应用、政府组织结构的调整、组织制度的更新、信息技术的支撑，也离不开“四库”的建立、模型和方法的选择、接口的设计......，这些内容不再一一赘述。对于实现本系统而言，还有两个方面相对更加重要，即系统网络和系统业务。因为本系统构建在其它政府信息系统之上，并将不断发展，所以本文认为通过网络的弹性架构和业务的梯次累加才能更好的实现政府危机决策支持系统。　　

4.1　网络的弹性架构

真正要构造一个有效的危机决策支持系统，必须要有一个能够承载多种业务的贯穿众多部门的通畅的基础网络。由于本危机系统基于已经成熟的政府信息系统和政府网络，所以这个网络是一个水平的虚拟网络连接，这样可以保证新的应急业务、新的政府信息系统和新的功能的不断加载，实现网络的弹性架构（如图5所示）。

应急中心自己有一个局域网络，提供专门的应急服务器和数据库，并提供多种多样的终端服务；通过政府网络构成的虚拟专用线路与相关部门建立连接；被连接的政府部门不需要将自己的专用网络和服务器直接向应急中心开放，而是通过专门的应急响应服务器提供所需信息流的映射。其中，政府网络是指政府机关内部的办公业务网、中央和地方政府及部门的办公业务资源网；公众网络是以国际互联网为依托的政府公众信息网。　　

4.2　业务的梯次累加

政府危机决策支持系统是一个极端复杂的系统，它的复杂性主要源于它要面对的事件类别太多，对应的需要的业务内容太多，千头万绪令整个系统没有着手点。本文认为应该在应急中心的基础上，根据某类事件的应用系统不断成熟而梯次添加，保证重点应用业务的优先累加。通过系统业务的梯次增加，逐步构造一个日益强大的政府危机决策支持系统（如图6所示）。

5　结　　论

通常而言，应对危机包括两大过程：一是决策过程，二是实施过程。政府危机决策支持系统无论是在迅速集中资源、调配部署、组织实施方面，还是在决策过程方面都有相当的优势。本文讨论的系统基于已有的政府信息系统，从信息的采集、汇集、存储和计算，最终为决策提供依据；通过将决策高效的分解、存储、下达、执行和跟踪反馈，来确保政府危机决策的科学性和时效性。政府危机决策支持系统和一般的DSS一样，都是一个融多种学科与技术于一体的集成系统，随着政府决策支撑平台的日益成熟，政府信息化水平的不断提升，相关学科和技术的不断进步，它也将不断深入，逐步向职能化、集成化、多元化方向发展，真正做到整合资源、统一监控、准确应对、快速反应，保障国家、社会持续稳定的发展。