【英文标题】The Prosperity Conditions and Mechanism of Modern Social Workers and Volunteers:
Based on the Experiences from Western Countries and China's Hong Kong and Taiwan
【作者简介】李迎生(1962-)，男，安徽省桐城市人，中国人民大学社会与人口学院教授、博士生导师，主要从事社会政策理论与应用研究。中国人民大学社会与人口学院，北京 100872
方舒(1984-)，男，安徽省舒城县人，中国人民大学社会与人口学院在读博士生，主要从事社会政策研究。中国人民大学社会与人口学院，北京 100872
【内容提要】现代社工、义工事业在西方及中国港台地区十分发达，其在帮助弱势群体、解决民生问题、维护社会稳定、促进社会发展等方面发挥着独特的、不可替代的作用。在现代社工、义工事业发展和兴盛的历程中，许多条件、因素和机制起到了积极的推动作用。其中，注重慈善、强调互助的价值理念为现代社工、义工事业的兴盛提供了文化背景，健全、完善的制度设置推动了社工、义工事业的规范化发展和服务水平的提升，政府主导作用的发挥及政社合作的运行机制为其提供了广阔的发展空间。此外，各国和地区特定的社会、经济环境及社会政策对现代社工、义工事业的发展产生了重要影响。总结西方现代社工、义工事业兴盛的共性因素，发现其间的差异，有助于推动其在当代中国社会健康发展。
Modern social workers and volunteers play an irreplaceable role in helping the weaker group, solving the people's livelihood, keeping society stable and promoting the development of society. There are some conditions, factors and mechanism in the development of modern social workers and volunteers, in which values of philanthropy and mutual assistance are emphasized. And governments at all levels exert their functions as well as political cooperation, which can provide a wider field of philanthropy. In addition, society, economic environment and social policies can influence modern social workers and volunteers. It is useful to sum up these experiences from the western countries in the development of modern social workers and volunteers in China.
【关 键 词】社会工作/志愿服务/事业/条件/机制social work/voluntary service/career/condition/mechanism
现代社工（社会工作）、义工（志愿服务）事业起源于工业革命早期的西欧。当时，西方社会正处于市场经济、工业化和城市化的迅猛发展时期，社会转型催生出大量的社会问题，促成了克服贫困和缓解劳资冲突的社工与义工的出现。在这一时期，社工与义工虽然还只是由神职人员和上层人士从事的零星实践，但因其在解决社会问题、缓和社会矛盾等方面具有独特的优势，很快得到政府认可，并加以推广。到20世纪五六十年代，现代社工与义工事业在“福利国家”体制下，达到了空前的发展水平。虽然自20世纪七八十年代以来，由于整个经济和社会政策右转的影响，现代社工、义工事业的发展受到一定的影响和制约，但直到今天，这项事业因其在为全体社会成员提供全面的、制度化的社会服务方面具有不可替代性，在西方及中国港台地区仍受到广泛重视，十分繁荣。
现代社工、义工事业在西方及中国港台地区的兴盛，与各国和地区特定的文化积淀、政治、经济环境及相关的制度、机制建设等关系密切。基于西方及港台的经验，对影响现代社工、义工事业发展的主要因素和机制进行比较系统的梳理、分析，从中引申出值得参考的规律性的认识与启示，揭示其间的差异，对于促进现代社工、义工事业在当代中国社会的发展和繁荣，显然具有重要意义。
一、现代社工、义工事业兴盛的文化背景
西方社会很早就产生了注重慈善、强调互助的精神和价值理念，这些价值理念的积淀深刻地影响着现代西方的社工、义工事业。
（一）基督教伦理思想
传统的基督教神学强调“原罪观”，即世上人人生而有罪，而使人们从罪恶中解脱（救赎）的唯一方式就是个人在世间要多做善事。这就是慈善意识与救赎观念，二者在本质上是统一的。因为“原罪”，所以人们须“救赎”，而实现“救赎”的途径就是个人应尽量开展慈善活动。但因厌恶教会聚敛财富的腐败做法，路德发起了宗教改革，宣扬“天职观”，认为世俗职业等同于天职。新教加尔文派认为，人的“原罪”和“救赎”等都是上帝预定的，即个人是否获救完全依赖于上帝的拣选，而上帝挑选选民的唯一标准是人们世俗职业的成功。
路德的“天职观”和加尔文的“预定论”被马克斯·韦伯总结为“入世禁欲主义”的新教伦理，其与个人在世间必须争取成功，成功的标准是要勤俭节约、努力工作等资本主义精神有着千丝万缕的联系。因此，在英、美等资本主义社会经济和意识形态的发源地，从事慈善事业的人既有基督教会的教士和神职人员，也有一些社会精英，其从事慈善事业的意识则源于基督教的慈善意识和救赎观念。基督教伦理所强调的助人与平等的精神推动了近代早期社会救助事业的发展，更成为现代社工、义工事业的价值基础。
（二）人道主义精神
人道主义精神强调以人格的平等作为构建一切社会关系的准绳，但在现实社会中，人与人之间存在着天赋和际遇的不同，往往造成社会中的实际不平等，所以需要提倡博爱精神，以达到人们之间的相互关爱。之所以把人道主义作为社会工作的重要思想资源，正是源于其对平等和博爱精神的强调[1]。
人道主义精神催生、培育了现代社工、义工事业，而这一事业也处处体现和实践人道主义精神。现代社工、义工事业是政府和社会为满足弱势群体的需要而实施的助人活动，其核心理念就是平等待人，特别强调平等对待那些在身体、心智和财富上处于弱势的人，并及时为他们提供一定必要帮助。
（三）个人主义理念
个人主义是西方社会的基础理念之一，其本质在于强调个体的权利、价值、尊严和利益，而这种观念的前提是所有个体在理论上都具有同等的权利、价值、尊严与利益，“它承认所有个人具有同等道德价值，要求个人尊重他人的权利和利益”[2](P163)。
个人主义理念衍生了现代社工和义工事业的核心价值——助人自助。“助人”，就是在个人、家庭、群体、组织和社区有需求时，社工和义工提供专业性、志愿性的支援；“自助”，就是通过社会工作来整合社会资源和挖掘个人潜能，推动服务对象走向自救、自立、自助和自强。现代社会中的弱势者和失能者需要社工与义工为其提供维持其生存的一定必要帮助，但这种帮助只是前提条件，通过挖掘、培育受助者自身改变现状的能力和意识，实现其自助，才是根本目标。这种工作伦理与个人主义尊重个人价值、权利和尊严的观念相一致。
（四）公民权利观念
启蒙运动的思想成果之一是形成了自然权利。自然权利强调个人责任观，认为导致人们处于社会不利地位的原因是个体自身，个人应对自己负责，也必须通过个人的努力实现改变。英国早期的《济贫法》就是个人责任观的典型体现，它把穷人和困难人群看做是社会负担，对其贴上“无能者”标签。然而，这种观念无视及忽略了导致弱势群体问题的社会和制度原因，因而在对待弱势群体的立场和态度上是极不公正的。经过长期的发展演变，自然权利观念逐步向公民权利观念转变。
公民权利观念把个人看做是社会的一分子，人们把享有福利保障当作自身应有的权利。它否定了为弱势群体“贴标签”的助人方式，改变了早期社工、义工事业的慈善救济性质，所有社会成员都拥有了政治和道德上的平等地位，在消除社会救助中的社会歧视方面迈出了重大一步。从自然权利到公民权利，充分体现了现代社会追求公正、平等、自由和正义的理想。同时，社会福利观念从“个人责任观”向“社会责任观”的转变，对社会工作的发展产生了直接影响，促使政府重新考虑自身在社会福利中充当的角色[3]。
二、现代社工、义工事业兴盛的制度条件
在现代社工、义工事业比较发达的国家和地区，制度设置是推动其发展的重要动力之一。从外延来看，现代社工、义工兴盛的制度条件主要包括专业化制度和职业化制度，以及衔接二者的相关制度等方面，完备的制度设置为现代社工、义工事业提供了坚实基础保障。
（一）专业化制度
第一，专业教育制度。在西方及中国港台地区业已形成了较为完备和科学的社会服务领域人才培养体系及资格教育体系。以英国为例，从19世纪末开始，其社会工作专业教育制度在培养层次、培养方式、标准体系以及课程设置、实习等方面都取得了质的飞跃[4]。健全的人才培养和教育体系能够为社会输送合格的专业人才，从而最大限度地满足社会成员的多样化、多层次需求。
第二，专业督导制度。专业督导制度在早期的慈善组织会社时代就开始了，20世纪初，逐步出现了社会工作督导的训练计划、有关知识和理论框架。当现代社工、义工事业兴盛时，为了保证服务质量和服务组织获得资源，督导也成为监督义工服务的一项制度。如在中国台湾地区有专门法律规定，在岗社工每年必须接受七十个小时以上的在职训练，其目的之一就是遴选优秀社工充当督导[5]。专业督导制度具有教育和行政双重功能，既保证了社工和义工的实践能力，也保障了服务过程的专业化。
第三，专业团体制度。专业团体制度是影响社工、义工事业的重要制度，是由社工和义工的研究者、从业人员以及相关专家所组成的团体从事相关领域的研究、交流及制定专业标准等。以美国为例，全国社会工作者协会(NASW)自1955年成立以来，始终致力于改善人类的生活状况、持续发展社会工作专业、持续影响公共与社会政策、加强对社会工作专业人员的继续教育和终身教育等[6]，推动了美国社会服务事业的发展，甚至影响到其他国家和地区。专业制度对专业水平和入职要求的强调与重视，必然提升现代社工和义工的服务质量，从而保障社会服务水平。 （二）职业化制度 第一，社工职业制度。西方国家及中国港台地区为了促进现代社工、义工事业的兴盛，纷纷设立了多层次的社工和义工的职业发展阶梯。例如，美国将社工分为获得学士学位的社工(BSW)、获得硕士学位的社工(MSW)、获得执照的临床咨询社工(LCSW)、获得博士学位的社工(DSW)等四个职级[7]。此外，西方国家及中国港台地区还建立了完善的薪酬体系和激励机制。例如，在香港，普通社工的薪金大约是一般公务员的二至三倍，薪酬待遇水平与职业等级、在岗时间挂钩，且二者成正比。在个别情况下，对业绩突出的服务人员设置特定奖项，予以激励。
第二，义工登记和使用制度。除官方社工机构外，由公众参加的义务工作者队伍是香港社会服务体系中必不可少的组成部分。香港有义工登记制度，凡愿意从事义务社会服务工作的都可以到社会工作机构登记成为“义务工作者”。目前，义工已成为香港社会不可缺少的一部分，登记在册的义工机构已达一千五百多个，义工多达几十万人，主要从事社区照顾、福利活动的现场服务和后勤工作、实施各种爱心行动计划以及福利募捐和宣传等[8]。
第三，社工、义工联动制度。西方国家及中国港台地区已经普遍形成了“社工引领义工，义工协助社工”的社会服务制度。例如，在美国，自20世纪初开始，高校就通过开设与志愿服务相关的课程来提升义工的专业化水平。在香港，参加志愿服务活动的市民占香港总人口的20%，大约在一百万人[9]。各国和地区的义工在参加志愿活动之前均需接受专业社工培训，主要从事社工活动的辅助和后勤工作。这种联动制度，一方面能够充分发挥社工的专业优势，另一方面也能最大限度地发掘义工的服务力量，从而实现社会服务质量的最优化，提升全体社会成员的福利水平。
（三）配套衔接制度
现代社工、义工事业需要健全的专业制度和职业制度，二者不可分割。因为只有让专业人才及时转变为这一事业的实践者，专业制度设置和人才培养才有实质意义；反之，只有通过专业教育，职业实践才有所保证。西方国家及中国港台地区都十分注重这两种制度之间的衔接和互动。
西方国家及中国港台地区都对服务人员的注册登记和入职考试十分关注，因为这是专业人才走向职业实践的关键性环节。例如，美国的全国社会工作者协会强调行业自律和自治，积极推进社工从业执照制度，要求取得社会工作硕士的人员必须有两年的实务经验并通过书面考试才可获得执照[10]。中国台湾地区的社工和义工事业虽然起步较晚，但发展势头迅猛，并先后颁布了多部专门法律（《社会工作师法》和《志愿服务法》等）[11]，详细规定了社工和义工在申请入职时的条件要求、服务的权责义务、人才招录的方式以及对服务的奖惩办法等。
三、政府角色与现代社工、义工事业的兴盛
西方国家及中国港台地区现代社工、义工事业的发展繁荣是与政府角色的合理定位及政社分工合作的机制密不可分的。
（一）政府角色定位
现代社工、义工事业主要集中在社会服务领域，尤其体现在对弱势群体的关爱、支持上，所提供的是一种公益性、非营利性公共产品。市场不可能提供这种公共产品，政府应当提供但又无力包办，于是第三部门就成为提供这类服务的主要平台。从发达国家及中国港台地区的经验看，为保证第三部门提供社会所需要的服务产品，政府必须优先予以支持。政府主导的角色定位是现代社工、义工事业兴盛的必要条件。
政府主导首先体现在为这一事业的发展提供必要的财力保障。20世纪中叶，随着“福利国家”政策的实施，英国和瑞典成为具有最完备的公共服务及社会保障制度的国家。两国的社工、义工事业在这一时期获得了飞速发展，而且两国政府均设置了大量社会服务机构，由政府派人直接进行经营管理，突出非营利性，所有工作人员均为政府公职人员，由政府支付工资，服务经费由服务机构根据服务对象所需服务时间及单位时间服务价格申报预算，由政府从相应的服务开支项目中直接拨付。政府在资金上的强有力支持，为两国社工、义工事业的兴盛提供了直接动力。
除直接的财政支持外，政府还通过相应的税收政策为社工、义工事业的发展提供间接支持。英国是世界上社工、义工事业最成熟的国家之一，英国政府制定了一系列政策扶持社会工作和志愿服务事业的发展，其中的一项是制定制度鼓励捐赠，例如返还所得税制度。
此外，是政府对相关事务的监管。在现代社工、义工事业中，政府的监管始终是不可或缺的，尤其是制定相关法律法规，规定政府、社工、义工及服务机构的责、权、利等。例如，从1973年开始，香港政府陆续发表了《青少年个人辅导社会工作之发展绿皮书》、《老人服务绿皮书》、《群策群力协助弱能人士更生白皮书》，提出了社会服务各个领域的目标及实施方针，为香港社工、义工事业的兴盛指明了方向。
（二）政社合作机制
由于政府不可能包揽所有的社会服务，以社会服务机构为代表的第三部门便成为社工施展专业技能的主要载体及吸引义工为社会服务的重要舞台。例如，美国社工和义工的工作场所多种多样，主要包括机构和协会两种类型的组织，近2/3的社会服务机构都属于非营利部门[12]。当然，其中有的是社会工作专门机构，而有的则寄于其他组织中提供公共服务，其中志愿者组织的数量在1990年代初已逾100万个。香港的情况与此类似，从20世纪初香港社会福利组织萌芽开始，经过一个世纪的发展，目前香港也实现了主要依靠社会福利机构为公众提供社会服务，现有注册非政府机构335个，提供不同的服务类型，这些机构推行香港政府近90%的社会福利计划[13]。
在开展社会服务的过程中，现代社工、义工事业较为兴盛的国家和地区已经形成了一整套比较成熟及完善的“政社合作”的运行机制，其中主要包括以下两种形式：一种是由政府直接举办机构提供公共服务，以20世纪中期的英国为代表；另一种是政府委托项目给社工机构和志愿组织，合作双赢，政府特别是地方政府往往委托这些机构和组织践行一些政府职能内的工作。
此外，还有一种形式是由政府购买社工和义工类服务组织提供公共服务，即“政府购买服务”机制。当前，作为一种成熟的运作机制，这种形式被越来越多的国家和地区认可、应用。1970年代，随着香港经济的日趋繁荣，香港政府有了充足的财力支持社会服务事业，香港也逐渐引进了这一机制。香港政府作为福利资源的主要提供者，通过招标和提供项目，将原本属于政府职责范围的公共服务事务通过“外包”等形式委托给330多家民间社会服务组织，政府每年向这些机构支付的服务薪酬平均高达71亿港币[14]。政府财力上的支持为香港社工、义工事业进入发展的“快车道”打下了坚实基础。
四、现代社工、义工事业兴盛的时空因素
（一）现代社工、义工事业兴盛的时间维度
现代社工、义工事业的发展并不是一帆风顺的，而是经历了一个较长的、曲折的历史过程。17、18世纪，由工业革命推动的机器大生产和城市化进程使社会生产力得以迅猛发展，人们普遍认为资本主义这一“增长机器”就是人类的前途。但是，随着社会变迁的急剧加速，各种社会问题随即产生，其中以城市贫民问题最为突出。早期社工和义工在这时开始出现，并在一定程度上缓解了社会问题。不过，这一时期由于受自由主义思潮的影响，社会工作、志愿服务尚是零星的、慈善性质的活动，并未形成一项制度化事业。
19世纪末20世纪初，第二次工业革命加速了产业化和城市化进程，社会资源分配的两极分化和贫困人口问题愈加严重，促使作为制度化助人活动的现代社工、义工事业得以形成。
随后，20世纪二三十年代的经济大萧条使资本主义国家遭到重创，民众生活普遍贫困。1933年，罗斯福就任美国总统后，深受凯恩斯的“国家干预主义”影响，实施失业救济等一系列新措施，西方各国纷纷仿效建立了全国性社会保障制度。随着公共救济责任被提上议事日程，各国政府开始直接介入救济和服务事务，现代社工、义工事业得到了各国政府的认可与支持，获得了快速发展。
第二次世界大战以后，“福利国家”政策将西方现代社工、义工事业推向了高潮。但1970年代初，由于“石油危机”所引发的财政危机，以及“福利国家”所产生的财政赤字和福利依赖等弊端，使得政府对福利进行干预的做法大受攻讦。自1979年开始，以撒切尔和里根为代表的“新右派”上台执政，西方世界进入新自由主义时代，掀起了福利国家紧缩行动，现代社工、义工事业遭受了严重冲击。
然而，上述政策的出台产生了更为严峻的贫富两极分化、贫困人口剧增等问题。直到以布莱尔为代表、主张实施温和的“第三条道路”的“新左派”上台，上述情况才逐渐好转，现代社工、义工事业也相应地进入稳定发展阶段。
进入新千年，世界范围的贫困和不平等现象依然突出，特别是2008年，新一轮全球性经济危机悄然袭来，人们不得不重新思考，资本主义会不会只是一个“进步的幻象”[15](P315)。2010年3月23日，美国总统奥巴马签署医疗保险改革法案，该法案体现了美国在经济危机背景下注重全民、保护弱者等一系列利益考量，反映了在经济危机的巨大冲击下，美国社会希望更有力的福利保障措施出台的强烈意愿。
从现代社工、义工事业的发展历程可见，尽管其间充满了争论和曲折，但总体上，这一事业由于其功能的独特性及不可替代性，仍然在不断成长壮大之中。
（二）现代社工、义工事业兴盛的空间维度
现代社工、义工事业产生于工业革命先行的少数国家，因此，这一事业的变迁过程也就是其不断向外扩散、传播，其他国家和地区不断学习、借鉴的过程，学术界称这一过程为“本土化”。在国际上，现代社工、义工事业的发展具有某些共性，但在不同的国家和地区表现出不同的发展态势及具体形式。其原因在于，这些共性的发挥会受到不同地域空间内社会、文化等因素的影响，这正是本土化的必要性所在。涉及本土化问题的是那些原本不存在现代社工、义工事业，后来从其他国家或地区引进、借鉴并创新了这一事业的国家和地区，包括美国及中国香港、台湾地区等。
美国是一个新兴移民国家，在社会文化、人口构成、政治制度及价值观念等方面与英国有很大差异，因此，美国社工、义工事业的发展模式和制度设计与英国有着明显区别。一方面，英国政府在社会福利事业领域发挥着重要作用，而美国政府历来对该领域事务干预较少；另一方面，美国一直强调服务实践、总结经验，通过建立专业团体和专业教育体系，整合各方面力量推动社工、义工事业的发展，这一点也与英国存在差异。到20世纪末，美国的志愿者组织数量已堪称世界第一，超过100万个，十八岁以上的公民中超过50%的人参加过义工[16]。
香港社工、义工事业的本土化发展始终得到了政府的强有力支持。第二次世界大战后，为了缓解香港当时的社会问题，提高市民的生活质量，1950年7月，香港大学首次开办两年制的社会工作课程，开始为香港培养本地的专业社工。1960年，香港政府邀请英国学者赴港考察，发表了《香港社会工作训练报告书》，建议有组织、有计划地开展社工专业人员的大规模培训，以适应现代社工、义工事业进一步发展的需要。经过近六十年的发展，到21世纪初，香港拥有注册社工7000多人，近100万义工队伍[17]。政府支持下的本土化发展是香港实现社会福利服务专业化的重要条件。
本土化教育直接推动了台湾社工、义工事业的发展。1954年，台湾有了专业教育课程；1974年，有了正式社会工作教育；1979年，台湾第一个社会工作系成立。以往，台湾几乎所有社工教育和培训的教材都来自国外，直接引用国外的方法与经验造成了消化困难。1997年以来，台湾更为积极地鼓励研究和推广与本土文化及实际需要相适应的社会工作实践及专业教育模式。多年来，颁布了一系列法律政策，民间组织主动担责，社会公众广泛参与，台湾的社工、义工事业得到了快速发展，在9.21地震等重大事件中发挥着越来越重要的作用，这些都与台湾采取正确的本土化策略有着直接关联。
本土化发展既注重文化传统的差异，也强调社会经济环境的区分，现代社工、义工事业在不同国家和地区的兴盛，与其本土化策略是密不可分的。
五、结论与启示
现代社工、义工事业伴随工业革命而产生，几经变迁，在西方及中国港台地区逐渐走向成熟和稳定。其中，基督教伦理、人道主义精神、个人主义理念和公民权利观念是现代社工、义工事业兴盛的文化价值基础；日趋健全和完善的专业化、职业化制度设置及其衔接是现代社工、义工事业发展繁荣的制度保障；政府主导的角色定位及政社合作的运行机制为其提供了广阔的发展空间；此外，各国和地区特定的社会、经济、文化环境及社会政策对现代社工、义工事业的发展也产生了重要影响。
现代社工、义工事业得以兴盛的根本原因在于，资本主义市场经济体制建立后，人类在几个世纪中对“增长”和“利润”的追逐，不断产生在资源分配中受到不公正待遇的个人和群体，而他们往往也处于社会的底层，成为弱势群体，正是这部分人对生存权和发展权的要求，以及统治阶层基于社会稳定的关注和重视，从根本上促成了现代社工、义工事业的产生、发展和兴盛。
由于各国和地区在文化价值背景、经济发展水平、社会发育程度、公共治理结构、国民基本需求等方面存在差异，各国和地区现代社工、义工事业发展兴盛的道路、模式及水平也呈现出各自的特点与差异。各国和地区只有在借鉴现代社工、义工事业发展的具有共性的经验与启示的基础上，因地制宜，因时制宜，才能探索出适合本土需要的现代社工、义工事业的发展兴盛之路。
虽然中国自古就有福利和慈善的思想与实践，但众所周知，现代社工、义工事业产生于西方社会，引入中国的时间较晚，在发展过程中还曾被中断，导致了这一事业在中国大陆的相对落后，亟待加快发展。中国政府近年来相继出台了一系列政策和措施，鼓励和促进其发展。由于政府支持，社会参与，社会工作专业化、职业化制度及社工、义工联动制度、政社合作机制等正在加紧建设。从实际效果来看，这一事业在扶贫济困、灾区重建、公共卫生、社会服务等领域发挥着越来越重要的作用。
目前，中国现实国情还存在一些不利于现代社工、义工事业发展的因素：中国传统文化存在对个人价值、权利重视不足的问题；社会各界对发展现代社工、义工事业的必要性、重要性的认同存在严重差距；现代社工、义工制度建设在城乡、地区、行业、部门间存在严重的不平衡；现代社工、义工事业发展经费严重不足，民间组织发育不良，政社合作机制难以全面推进，等等。借鉴西方现代社工、义工事业发展兴盛的经验，克服阻碍现代社工、义工事业发展的不利因素，探索适合中国国情的现代社工、义工事业发展的道路，确是当务之急。
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