专家谈政府向社会组织买服务：用钱少效果好

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　广东出台向社会组织购买服务的办法　　政策的调研论证都外包 力度之大前所未有
　　快报独家对话专家汪玉凯：社会组织用钱少效果好 可轻易解决“蒜你狠”
　　2012年6月1日，广东省正式出台《政府向社会组织购买服务暂行办法》(下称《暂行办法》)。值得注意的是，在这份文件中，政府向社会组织购买的服务不再局限于传统的社会福利、基本公共服务等，政策(立法)环节中，调研、草拟、论证等事项也将“外包”给社会组织。在学者看来，此举乃是政府体制改革过程中的重要创新。
" r3 y! ?# j# g, a/ e　　根据《暂行办法》，购买服务由体制内的机构——机关、事业单位、纳入行政编制管理的群团组织，面向体制外的机构——依法成立的社会组织(NGO)进行。
1 J* y" b+ D' _, G+ W　　购买服务的范围则有两大类。一类仍是传统的社会公共服务与管理事项，包括教育、卫生、社保、就业等领域的部分基本公共服务事项；社区事务、养老助残、社会救助等社会事务服务事项；以及一些与行业管理相关的服务、协调事项。
5 _4 ~% |  ^/ B# T) ~' `　　另一大类，则是政府履行职责所需要的服务事项，包括法律服务、课题研究、政策(立法)调研、政策(立法)草拟、决策(立法)论证、监督评估、绩效评价、材料整理、会务服务等辅助性和技术性事务。
" @" t2 M2 C) s6 x　　清华大学公共管理学院副教授贾西津介绍，立法决策环节的政府购买服务，此前也有过先例，但绝大多数面向行业协会，或是依托于高校的研究机构。而在政府文件中，明确向一般性的社会组织进行立法决策方面的服务购买，则“十分超前”。
　　清华大学创新与社会责任研究中心主任邓国胜说，在一些发达国家，公共政策及法律的制定强调程序正义，在决策过程中有大量的智库、NGO参与其中，不同的利益群体都有表达的途径，但在国内，这样的参与空间却严重不足。
( M1 V, {+ u" f0 D　　贾西津认为，通过政府文件，明确立法决策环节的服务购买，不仅向社会组织提供了资金，更重要的是给予了民间机构参与决策的制度空间，此举体现了政府决策思维的转变。
　　■对话
　　(汪玉凯 中国行政体制改革研究会副会长，国家行政学院电子政务专家委员会副主任、教授，北京大学政府管理学院博士生导师，国务院特殊津贴专家)
　　这位研究政府政治体制改革和公共服务的专家，一直对政府转变职能、公众能享受到更专业的养老及护理等公共服务充满信心。
9 N) K% G3 z5 h  o" p　　近日，都市快报记者独家对话汪玉凯，解读有关社会组织服务民众的讲话内容，他特地提到今年3月19日，温家宝总理说的几句话。
　　3月19日的第十三次全国民政会议上，温总理说：“政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务，可用适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担……”
　　“从未有过中央高层领导在如此高规格会议上，清楚地表达一种导向。话语传递了一个信息：政府对社会组织的认识将有重要转变，国家对社会组织的‘身份认同’有了更准确的认识。”汪玉凯说。记者 冯志刚 摄影 胡聪
) b4 W' G4 G# C  B. l9 h0 V　　广东走在全国前列
　　深圳社会组织不用找“婆婆”
, b; s2 `" c5 D　　都市快报：政府向社会购买服务，广东在这方面动作频出，你怎么看？
　　汪玉凯：广东的确走在全国前列。广州每年购买社会组织服务的资金近1.6亿元，平均每个街道200多万元；深圳按每个社工一年7.6万元的标准购买岗位，提供服务。
　　深圳2006年底组建民间组织管理局，行业协会直接由民政部门登记，在中国最早也最彻底地实现行业协会民间化。2008年9月，深圳将工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织直接由民政部门登记，为推进社会组织民间化作出制度性安排。
0 T& b' C, D" v# _3 \) j　　说到这，介绍一个背景：我国政府对社会组织管理比较严格，要成立一个社会组织，申报者要先找一个“婆婆”，即得到业务主管单位批准，再到民政部门申报登记。
" c( Y( z5 q3 V* ?* f& B6 [% ]　　这么做的本意是提高门槛，建立严格监管制度，但客观上造成大量社会组织游离在监管之外。而且，由于要经过多部门审批，会出现很多障碍。
　　在现行的这种双重管理体制下，很多社会组织难以获得合法身份。民政部登记的各类社会组织将近50万家，但估计登记率不到一半，如果包括没有登记的，全国的社会组织在200万家左右。
　　因为没有合法身份，很多社会组织不能提供更好的服务，政府也难以监管。最好的解决办法就是，改革登记注册模式，放宽准入门槛。
$ f; f, N/ R( K　　像深圳，统一到民政部门登记，从“双重管理”变“一元管理”后，社会组织数量显著增加。2002年，深圳市社会组织有1486家，截至2010年6月，已增长到3862家，涵盖工商经济、科学研究、社会事业、慈善等各个领域。深圳每万人拥有社会组织数量达4.2个，大大高于全国每万人拥有2.7个社会组织的整体水平。
8 \. G9 s( z# [: l: F% a- x　　广东从今年7月1日起，除特别规定、特殊领域外，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，社会组织直接向民政部门申请成立，无须业务主管单位前置审批后再向登记管理机关申请登记。
9 f1 U% j2 P0 g7 N　　社会组织是政府的“左膀右臂”
, z$ S* p% D, Q7 `2 c  n- P　　解决“蒜你狠”需要它
5 L( l5 ]7 l# a) _, M　　都市快报：政府和社会组织，在公共服务中分别扮演怎样的角色？
6 ^4 g  O$ G9 H& V, ?7 K' L' e* Q　　汪玉凯：公共服务应该是医疗、卫生、教育、社会保障、就业服务等微观的具体的事物，政府出台政策、条例和法规，在保障和监管的前提下，让社会组织完善起来，为社会提供公共服务。
　　国际经验表明，政府越精简，政府职能越精练，政府需要购买的公共服务就越多，社会组织提供公共服务的机会也就越多，政府应给社会组织更多服务公众的机会。一个服务型政府，不可能是大包大揽的全能政府。
　　相对政府部门，社会组织运行灵活，贴近民众，在各种复杂的民生问题上，社会组织能替政府解决好一些棘手问题。社会组织是政府公共服务职能在社会领域的延伸，可以成为政府管理的“左膀右臂”。
　　打个比方，大家很关心的葱、蒜等农产品涨价了，很重要的因素就是在我国农产品市场中，缺乏半公益、半市场化的中介组织。如果有这样的组织，可以指导农民种植、为商贩提供货车运输，问题迎刃而解。
　　都市快报：国际经验可以给我们哪些参考？
( h/ Q1 j! u/ U+ S! r8 g5 b　　汪玉凯：在美国、日本、英国等国家，社会组织已成为政府职能中很强势的一部分。政府将一些事务性管理转交给社会组织，或以代理，或以承包的方式。国外叫第三方，我们叫社会组织或民间组织。
/ ~* p! `4 ^0 Q/ c* [$ A　　社会组织不以盈利为目的，给社会提供服务或相互提供服务。在相当长一段时间内，我国在这个领域是空白的，随着改革开放、市场经济的发展才出现。
# o- i% ?+ h& k# G' j　　社会组织发展壮大、有能力参与公共服务后，政府可以转交一些权力并减少人员降低政府管理成本。当然，突发性事件，比如水灾、地震等灾害发生后，需要民政部门赈灾，这就不能承包出去。
　　社会组织不以盈利为目的，但需要通过货币等形式反映服务质量，也要求有回报，就要求政府购买服务。社会组织肯定要比政府更专业，政府要做的就是挑选有能力的社会组织，然后制定规范和条件，让社会组织保质保量地完成服务。
$ N2 ~. F# p- C, R! w. D$ p1 ~　　温总理释放积极信号
* U# R" U: ?& d　　社会组织面临更多机遇
9 w. q- _( I+ ~6 I　　都市快报：政府转变职能是一个趋势，你认为目前有哪些阻碍因素？
　　汪玉凯：观念。很多地方政府不想转变政府职能，担心下放权力后，政府就失去了权威、官威。长久形成的官僚思想作怪，不是去服务百姓，而把政府职能当成一种权力和福利，这些思想害死人。
　　全国民政会议上，温家宝总理说，政府要转变更多政府职能，让社会组织在公共服务上进行“接力”，“凡是社会组织能够接得住、管得好的事，都要逐步地交给他们去做”。
　　这实际上是要求地方政府放权的一个信息。各级政府不能再找借口，以社会组织不成熟，不够强大为由，将一些公共服务把得牢牢的，抓着不放。
　　温总理释放这个信号第二天，我就接到一个电话，咨询最新的社会组织登记政策。它是天津一家针对老年人临终关怀服务的社会组织，之前一直是黑户。我在电话里说，温总理代表中央释放了信号，以后登记注册肯定简便，年内政策一定会有变动。
　　不久后，政府会更多地向社会组织购买服务，社会组织面临更多机遇，要有承担更多的公共服务的计划和准备。政府可能在社会组织的审批和扶持上，有新的思路或政策出台，这些政策会帮助社会组织发展壮大。
* [* X! A( a9 i" j3 p( e　　都市快报：你一直关注这个领域，并为之呐喊，你的期待是什么？
% \. A4 [. T  p+ }+ J" y, h1 W; y6 k　　汪玉凯：2010年，北京、上海、广州、南京等城市成为政府购买公共服务试点，但整体上感觉运行偏慢，这是全国的现状。如果国家层面政策不明朗，地方政府就容易观望。
　　地方政府也知道这是趋势，但多一事不如少一事，如果运行良好还好，一旦出现什么问题，很多政府官员害怕担责。上下必须形成一个思路，首先在思想上转变认识，但目前看不容乐观，困难多、问题大、阻力不小。
. ~) I5 v* y4 L! h　　在中国香港，像义务教育、医疗、养老这样重要的民生大事，都由社会组织主导实施，政府通过公共预算给予补贴。反观内地，由于缺少政策和资金支持，社会组织发育迟缓、运营困难，参与公共服务的积极性也不高。
　　但现实是，随着社会保障制度的完善，教育、医疗、卫生、社会保障等公共服务的需求量很大，光靠政府开始有些忙不过来，必须靠社会给予政府帮助。
& P9 U% w; ?, I* Q　　我希望社会组织一方面要主动提供服务，另一方面要健康发展，提高专业素质，不能只为赚钱，糊弄服务对象。建议实行淘汰机制，淘汰达不到要求的社会组织。
; Z: r) O; k0 M" a$ L  L# L4 C0 Z　　社会组织还是政府的人才库、智囊团，社会组织提出多种方案，政府可以选出最佳方案，并升级为政府决策。