香港社团管理模式调查

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2013年01月29日 来源：公益时报  作者：张明敏

[导读]《公益时报》记者赴香港走访香港警务署社团管理处、香港特区政府民政事务局和社会福利署三部门和部分在港注册社团组织，试图探究香港在社团注册、监管和社会福利等方面与内地的异同。




　　　前不久，“集善家园”在多地被警方与工商以非法传销组织的名义查处。可是它们在宣布了各地的“集善家园”是冒充之后，转身又宣布自己挂靠到了“中国公益总会”继续运作。而这个自称“中国三大公益组织之一”的“中国公益总会”，实际上是一个在香港以“中华公益总会有限公司”为名注册的公司，但在内地活动时隐去了自己注册名称中的“有限公司”。
　　由此，牵出一系列在香港或境外注册，在内地活动的“离岸社团”，这类社团在筹资、运作、监管等多方面都存在着一定漏洞。此前本报也曾多次对内地的离岸社团进行了报道。
　　1月，《公益时报》记者赴香港走访了香港警务署社团管理处、香港特区政府民政事务局和社会福利署三部门和部分在港注册社团组织，试图探究香港在社团注册、监管和社会福利等方面与内地的异同。
　　据香港警务署社团管理处提供资料显示，截至2012年12月31日，香港社团名单内共有30,531个注册或豁免注册的社团，这些团体大多以非政府组织形式成立并大多数都接受香港政府社会福利署资助。他们服务于香港的各行各业，在数量、质量、活跃度和开放度上都是空前的，而社团作为维持社会发展的重要组成力量也在整个社会发展中起着举足轻重的作用。
　　1.一票否决权
　　旺角的一个晚上，一个名为“社会主义者”的组织正在高喊口号：“关注个人权益平等、减少污染气体排放，劳工工资不能够拖欠，支持我们!”吴昊拿着麦克站在旺角繁华商业街匝道左侧奋力地喊着，引得无数路人纷纷前来关注。
　　吴昊的这个组织叫“社会主义者”，据他介绍，这是一个倡导人人平等权益的组织，希望通过宣传自由主义精神，改变当下的社会环境。
　　“当时注册这个组织我们向政府申请过，但可能由于我们社团宗旨性质比较敏感，一直都没有注册下来，但就算这样我们仍然期望能快点注册成功，这也算得上是一种抗议吧，就是要引起政府和公众的关注。”吴昊说。
　　“对于此类申请要求，《社团条例》中对于社团监管有着较为明确的表述，尚未注册、正在运营或需要取缔的社团或豁免社团都有着严格规定，香港警务署社团管理处主任则有着掌握着对这种社团的‘生杀大权’。”社团管理处的一位工作人员告诉记者。
　　“所谓‘生杀大权’则是社团事务处主任通过合理地想象和推定在咨询香港政府安保局长之后便可以作出拒绝、取消或禁止任何社团或分支机构的注册、运作或继续运作，当然这一切前提均是在维护国家安全或公共安全、公共秩序或保护他人的权利和自由所需要的基础上作出的评判。”工作人员对《公益时报》记者说。
　　而对于香港警务署社团管理处来说，管理全港所有的社团难度不小。“全港每周都有不少社团要来申请注册，社团管理处作为主管机构同时也作为服务机构来说，注册和监管肯定是密不可分的，香港社团机构注册环境虽然宽松，但监管仍然是我们首当其冲的任务。”
　　2.注册申请免费
　　香港法令第151章为《社团条例》(以下简称《条例》)，该《条例》是香港管理社团机构的基本法令，对于社团该《条例》作出如下定义:指《条例》适用的任何会社、公司、一人以上的合伙或组织，不论性质或宗旨为何。
　　香港主管社团的政府机构是香港警务署社团管理处，该机构管理着在香港所有社团的注册申请、备案、运营、更改、监管、注销。香港社团注册和豁免社团注册均不收取任何费用，注册社团申请一般在12个工作日之内就能办妥。
　　截至2012年12月31日，香港社团名单内共有30,531个注册或豁免注册的社团，但是条例当中并没有针对基金会做出单独的划分。
　　在香港申请注册社团人数上和内地也有很大不同。
　　记者通过查询1998年10月25日通过的中华人民共和国《社团管理条例》，内地注册社团应该有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员;个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个;应有固定住所、合法的资产和经费来源，全国性的社会团体应有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体应有3万元以上活动资金。
　　“香港和内地在社团人数和注册资金上都是有差别的，根据《条例》的规定，在香港只需有3人同时有意向组团即可向香港警务署社团管理处申请注册社团，3人中必须有1人为该社团的负责人，余下2人可设定为副主席、司库、秘书，或者设定为该社团委任负责处理社团银行账户的人，如果外国组织当中有1名干事或成员在香港居住或者工作，并且在香港有办事处、业务地点或集会固定地点也可以申请注册，对于注册资金并没有要求。”警务署公共关系科负责人说，“当然，不管是国内组织注册还是国外组织注册提交详细的申请材料是必不可少的，这些材料包括申请人和组织干事详细身份信息副本和其他有效身份证明文件副本，香港住址或业务地址都一并向警务署社团事务处上报，我们对于这些材料的真实性会作出详细的研判，综合评估后给出意见。”
　　3.免税促进捐赠
　　便利的申请和注册条件使得香港社团遍地开花。如果说香港人捐款乐于奉献善心是历来传统，那么免税激励一定是其中不可不谈的原因之一。
　　根据香港税务署《税务条例》有关规定，捐款人在当年向慈善机构捐款后，根据捐款多少可以在年终个人年度评税基准期时进行申请扣除，应课薪俸税、个人入息课税或利息税的个人或业务捐款人，总额最高可达应评税入息或利润的35%，但捐款总额不得少于100元。
　　2011年香港评选的十佳公益组织中，“香港公益金”、“华东三院”、“保良局”、“香港红十字会”、“香港乐施会”、“香港奥比斯”、“世界宣明会”、“绿色和平”、“护苗基金”、“香港青年协会”就有不少是属于豁免缴税的慈善团体，这些团体一方面以机构能力吸引着公众捐赠，另一方面，公众对其捐赠能获得免税资质也成为捐助动力之一。
　　与此同时，如果是香港的任何非政府机构向社会福利署申请津贴来开办新的社会服务时，申请成功后就可以享受到非牟利慈善机构免缴税的规定。
　　《税务条例》第88条豁免缴税的规定，在首次申请津助时候，必须要提交该机构的注册证明、章程大纲、章程细则、管理结构、负责人员、机构过去三年的经审计账目以及所提供的服务等数据，提交这些之后还不够，非政府机构还必须参加以服务素质为本的竞标程序方可成为新服务的经营者，如果服务经营者在竞标中胜出，还必须要与社会福利署签订《津贴及服务协议》获批服务合约后，香港社会福利署将向其拨付全额资金，随后即可享受免税政策。
　　从采访香港警务署社团管理处、港府民政事务局和社会福利署三个部门可以看出，香港在社团注册、监管和社会福利上都有着很好的政府主导、市场调控的机制，有效保障个人的基本权益，其中有些做法值得内地借鉴和参考。
　　非政府机构99%享受港府直接拨款资助。所以，除了市民的乐善好施，政府足额投入，加上奖券基金和其他投资收益的互补使用，在港的非政府机构始终朝着良性发展方式运营。
　　4.政府与NGO的伙伴关系
　　长期以来，香港特区政府与提供社会服务的非政府机构(以下简称“机构”)建立良好的伙伴关系。特区政府主要负责制定服务政策、拟定发展路向、向立法会申请拨款、监察机构的服务表现，以及向香港市民直接提供法定服务、部分核心福利服务及社会保障，而接受资助的机构则负责按照既定的福利政策向市民提供便利服务。
　　香港特区政府社会福利署新闻及公共关系组梁灝佳对《公益时报》记者表示：“社会福利署虽然是拨款资助机构，但也分为两种不同的资助模式，一种为整笔拨款津助制度，另一种为非整笔拨款津助制度。”
　　“整笔拨款津助制度”从2001年开始在香港推行，即以整笔拨款的形式向机构发放资助金。在整笔拨款制度下，非政府机构也可选择是否采纳，如果接受便可自主灵活地调配资源以配合服务需要。目前，全香港接受社会福利署津助的171间机构中，164间是以整笔拨款方式运作，剩下的7间机构则是通过非整笔拨款方式运作，这164间获得整笔拨款方式运作的机构所得拨款超出2011年至2012年整体资助额度的99%。
　　“非整笔拨款津助制度”对于没有加入整笔拨款制度的机构，机构则可以按照此种方式获得资助金。
　　第一种，修订标准成本津贴模式，即服务的标准成本由职员薪酬按认可职位的中点薪金计算，非政府机构在雇佣职工方面可灵活处理，但不得超出标准成本。第二种，模拟成本津贴模式，即津贴会按各福利机构的认可开支提供，每年并按通胀调整。第三种，整笔拨款模式，即接受一笔拨款资助，在这模式下，服务单位剩余的款项不会被扣除。
　　《津贴及服务协议》(简称“协议”)和《服务表现监察制度》(简称“制度”)是约束申请机构执行好福利政策的有效条件。
　　凡是向香港社会福利署申请整笔拨款的机构前期都应按照《协议》规定来进行申请并完全接受《制度》的后期监管、评估，社会福利署与业界共同为每项津助服务都制定了《协议》，以此来界定社会福利署作为资助者和机构作为服务营办者的角色、要求和责任、服务单位所提供的服务类别，以及所需达到的水平。
　　“签订协议的最大好处就是机构可以自行决定如何调配政府的津助金额，以确保服务符合成本效益及应付不断转变的服务需求。”梁颍佳说，“整笔拨款津助制度还规范了香港社会福利署和机构的津助关系，重点由控制资源的投入转为监管其服务成效。”
　　说到监管，梁灝佳补充道：“主要是利用《制度》来完成，社会福利署评估机构会对服务单位是否达到先前《津贴及服务协议》中所列明的基本服务规定、服务量标准和服务成效标准，来决定是否继续为该机构提供资助，这一系列举措都是为了加强机构对公众的问责，以确保公共财政经费有效运用。”
　　相比于社会福利署每年对在港的非政府机构大笔资金投入外，通过设立奖券基金来资助非政府机构的方式也互为补充，据梁灝佳介绍，1965年6月，香港立法局通过设立奖券基金的决议案，规定马彩总收益的15%用于社会福利服务，其他经常性收入包括投资收入和车牌号码拍卖收入，奖券基金的拨款主要用以协助非政府机构因提供福利服务而要应付的非经常开支，包括支付机构所使用的楼宇单位的建筑、装修、翻新、购置家具及设备的非经常开支，以及补助有期限的试验或创新福利服务计划在期限内薪津和营运的开支。
　　5.离岸社团寻找政策空隙
　　在内地社团注册较为严格的情况下，许多人跑到香港注册然后在内地活动。当然这部分社团中有的为两地间政治、经贸、文化、教育、慈善等方面做了不少贡献，但也有一些社团利用在香港注册的便利到内地从事着不法的事情，前不久被媒体频频曝光的“中华爱眼工程”就是一个典型的在香港注册在内地打着慈善公益的幌子，从事着敛财事业的社团组织。在内地被称为“离岸社团”，但依据内地现有的《社会团体管理条例》，目前还没有法令来管理和约束这类社团，离岸社团在内地活动进入真空化状态。
　　何种社团视为在香港成立?“香港对于社团注册和取名上相对内地比较开放，没有太多限制，只要遵守先前说的几点就好，这可能造成了许多内地人到香港注册社团的原因之一。对于是不是认定在香港成立的社团《条例》当中有着明确规定，当然如果认定在该社团被认定为在香港成立就一定要遵守香港的法令，警务署有权对任何香港社团进行监管。”社团管理处负责人说。
　　根据《条例》规定，任何社团虽然在香港以外的地方组织和运作，而其总部或主要的业务地点亦设于香港以外地方，但如果该社团的任何干事或者是成员在香港居住或身在香港，或者该社团由任何在香港的人管理或代为索取、收取金钱或社团费，则该社团须当作是在香港成立，同时所有已经获得注册或者是豁免注册的社团运作及所举办的活动必须符合相关法律法规规定。
　　任何社团只要有以下情况，则不得当作在香港成立。
　　一是该社团完全在香港以外地方组织和运作;二是该社团没有在香港维持或使用办事处、业务地点或集会地点，亦没有由任何人代为在香港维持或使用办事处、业务地点或集会地点;三是该社团没有成员登记册在香港备存;四是该社团没有在香港收取或索取社团费，也没有由任何人代为在香港收取或索取社团费。以上四种情况均可视为不在香港成立。
　　香港社团管理问答
　　如何在香港申请社团?
　　香港警务署公共关系科负责人对《公益时报》记者表示，“所有在港社团都必须在1个月内到警务署社团管理处申请注册，申请注册社团一般分两类，一种即注册社团，另一种即豁免注册社团。两类社团不同之处在于运营宗旨不一样，前者为一般性目的设立的社团，后者成立目的则是纯粹为了宗教、慈善、康乐，作为乡事(村民事务)委员会或由乡事委员会组成的联会或其他组织而成立，这种社团即可获得豁免注册，但豁免注册不是说不用注册，同样需要和申请注册社团一样申请获得豁免注册证明书，进行备案。”
　　如果社团在运作过程中作出人员变更、宗旨改变、机构解散一系列动作，该如何处理?
　　“凡是任何已经注册社团或豁免注册社团(包括其“分支机构”)在运营中如果是变更人员、宗旨或主要办公地点甚至解散的，该社团就必须在变更作出的一个月之内就该项变更的内容以书面形式上报给社团管理处主任，这个我们是要备案的。”警务署公关关系科负责人对《公益时报》记者表示。
　　对于注册社团名称使用方面，《条例》也有着明确的规定，本地成立社团均不得为其本身或其分支机构使用下列名称：第一，与已存在任何社团的名称相同或相似的名称。第二，在该社团的真正性质或宗旨方面相当可能会误导公众的名称。第三，此社团使用与属于其他社团旗下分支机构重名的名称。第四，带有“rural committee”(中文译为“乡、村民事务”)字眼的名称，如果社团注册名称被社团事务处主任认为是指该社团是由一个乡事委员会或是一个由多于一个乡事委员会组成的联会或其他组织的任何其他字眼的名称均不能获得注册。
　　民政事务局与内地民政局在管辖范围和职能上有何异同?
　　香港民政事务局隶属于香港特区政府，是港府的决策部门，但该机构与内地民政部门管辖范围却不尽相同。
　　“香港民政事务局和内地民政部门在机构职能上是有些差异化的，管理内容不尽相同，除了管理着部分社团和基金外，还管理着体育、文化、法律援助等，这些在内地均是由相关部门进行管理。”香港特区政府民政事务局及民政事务总署(以下简称“民政事务局”)高级新闻主任谭思敏对《公益时报》记者表示。
　　香港民政事务局作为港府的行政机构主要有三个管辖范畴，分别是民政事务。福利事务和司法及法律事务，民政事务范畴包括文化艺术、体育、青年发展、地方行政及其他方面。福利事务范畴主要针对家庭和社会组织，认同和宣扬家庭是社会的基石，继续支持香港的社会企业发展，推行伙伴自强社区协作计划，与社会企业咨询委员会携手合作，鼓励社会企业持续发展壮大。司法及法律事务范畴主要是专注于法律援助领域，这个目标是确保所有合理理据提出诉讼或抗辩的人，不会因缺乏经济能力而无法寻求公平正义。

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